Как НАТО может продвигать вперед повестку дня по инвалидности, миру и безопасности

Женевские конвенции – краеугольный камень международного гуманитарного права, созданного после Второй мировой войны и Холокоста, когда сотни тысяч инвалидов были истреблены вместе с евреями и другими меньшинствами. На Нюрнбергском трибунале массовые убийства инвалидов во время Второй мировой войны были квалифицированы как преступление против человечности. Это стало официальным признанием гонений на почве инвалидности. Во время нацистского террора инвалиды подвергались большой опасности, отчасти из-за того, что они были отделены от общества и изолированы от своего окружения. Часто их помещали в ужасные заведения, и поэтому прокуроры без труда могли найти лиц, которых гитлеровский режим считал отбросами. В связи с тем, что инвалиды до сих пор изолированы, в период конфликтов они подвергаются большему риску, о чем сообщают такие организации, как «Дизабилити райтс интернэшнл». На примере недавних конфликтов в Южном Судане, Сирии и Украине видно, что такая изоляция, в сочетании со стигмой на почве инвалидности, ведет к еще большему неравенству для инвалидов в условиях вооруженных конфликтов.

Российская война агрессии против Украины – подтверждение хрупкости лиц с ограниченными возможностями в условиях конфликта. В достоверных сообщениях рассказывается о том, что инвалидов бросают в заведениях во время ударов, убежища зачастую не безбарьерная среда, а доступ к гуманитарной помощи затруднен. Говорится также о необходимости интегрировать людей, переживших вооруженный конфликт, причем как солдат, получивших ранения в боях, так и пострадавших гражданских лиц. Известно, что восстановление после конфликта более прочное, когда на смену этике недоверия приходит этика вовлеченности. Лица с ограниченными возможностями – важные проводники этих перемен, а инвалидность часто становится мостом, соединяющим людей по разные стороны конфликта, поскольку опыт инвалидности помогает им понять друг друга.

В настоящий момент у НАТО нет политики защиты лиц с ограниченными возможностями в условиях конфликта. Тем не менее, продвижение вперед повестки дня ООН по инвалидности, миру и безопасности – важное расширение работы НАТО по обеспечению безопасности человека в связи с защитой гражданских лиц в условиях вооруженных конфликтов и усилий стран НАТО по укреплению прав человека инвалидов в условиях мира и конфликтов. Мы рекомендуем, чтобы: 1) НАТО однозначно признала непропорциональное воздействие вооруженных конфликтов на инвалидов и тот факт, что инвалиды играют важную роль в деле мира и безопасности; 2) было взято обязательство включить в политику НАТО основные положения резолюции Совета Безопасности ООН 2475 о защите инвалидов в условиях вооруженных конфликтов; 3) главы государств и правительств стран НАТО разработали политику по инвалидности, миру и безопасности, которой НАТО будет руководствоваться в своей работе; 4) Консультативная группа НАТО по гражданскому обществу взаимодействовала с организациями инвалидов.

Сегодня защита инвалидов в период вооруженных конфликтов твердо закреплена в международной повестке дня, но так было не всегда. В результате того, что в течение многих десятилетий, а может быть и веков, инвалидов воспринимали как «объект», хоть и объект заботы, их субъектность, самостоятельность и право участвовать в принятии решений об их жизни, а также более широкие аспекты жизни в обществе были сброшены со счетов.

С принятием ООН в 2006 году Конвенции о правах инвалидов (КПИ) началось закрепление сдвига в сторону социальной модели инвалидности, основанной на правах человека и признающей инвалидов как правообладателей и проводников перемен.

Что касается вооруженных конфликтов и других «ситуаций риска», статья 11 Конвенции о правах инвалидов гласит: «Государства-участники принимают в соответствии со своими обязательствами по международному праву, включая международное гуманитарное право и международное право прав человека, все необходимые меры для обеспечения защиты и безопасности инвалидов в ситуациях риска, включая вооруженные конфликты, чрезвычайные гуманитарные ситуации и стихийные бедствия».

Несмотря на правовые обязательства, предусмотренные статьей 11, в 2007 году, через год после принятия Конвенции, генеральный секретарь ООН доложил о непропорциональном воздействии вооруженных конфликтов на инвалидов и о недостаточном внимании к особым факторам риска для инвалидов в период конфликтов. Эти выводы подтверждаются и недавними событиями: от Центральноафриканской Республики до Йемена и Газы. Например, как сообщал в 2018 году ЮНИСЕФ, во время вооруженных конфликтов больше вероятность того, что дети-инвалиды будут разлучены с опекунами, особенно при нанесении ударов или перемещении, и поэтому учащаются их похищения или вербовка в вооруженные группы.

ООН следит за этим и старается продвинуть статью 11 значимым образом. В 2019 году в своем ежегодном докладе о защите гражданского населения в условиях вооруженных конфликтов генеральный секретарь ООН призывал к большей защите инвалидов, страдающих от конфликта, и помощи им. Вскоре после этого, в июне 2019 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 2475, в которой закреплены конкретные обязательства и меры защиты, которые должны предоставляться инвалидам во время вооруженных конфликтов, а также сформулирована широкая повестка дня по защите. Эта резолюция стала рамками для новой повестки дня по инвалидности, миру и безопасности. Это должно привлечь внимание к непропорциональному воздействию вооруженных конфликтов на инвалидов, при этом подчеркиваются первоочередные задачи, в частности необходимость безопасного, своевременного и беспрепятственного гуманитарного доступа ко всем лицам, нуждающимся в помощи, в зонах конфликта, обеспечение равного доступа к базовым услугам для лиц с инвалидностью и недопущение насилия и надругательств над ними во время вооруженных конфликтов. Вместе с тем звучит призыв к привлечению к ответственности за преступные деяния в отношении инвалидов и к участию инвалидов в поиске мирных решений проблем с безопасностью.

Элементы этих тем были разработаны в трех последующих докладах, подготовленных профессором Жераром Квином, который был тогда Специальным докладчиком ООН по правам инвалидов. В них изложена повестка дня защиты по всему континууму мира и конфликта. Как подчеркивал спецдокладчик, есть много невоспетых примеров положительного вклада инвалидов в миростроительство (например, в Северной Ирландии, Уганде и Южной Африке). Они показывают, что инвалиды – активные проводники перемен в ряде миростроительных процессов, помогающие сближать позиции противоположных сторон конфликта. Поэтому вполне логично целенаправленно предоставлять большие возможности для активного вовлечения инвалидов.

Другие организации начинают добиваться целей, намеченных в резолюции СБ ООН 2475, в частности «Хьюман райтс вотч», которая более широко освещает положение инвалидов в зонах конфликтов. Благодаря усилиям Международного совета по инвалидности США и Центра международного и сравнительного права Балтиморского университета опыт работы по линии гендер, женщины, мир и безопасность, молодежь, мир и безопасность и дети, пострадавшие от вооруженных конфликтов, может учитываться в стратегиях по большей интеграции тематики защиты инвалидов в сфере мира и безопасности.

Появляются научные труды, где проводится четкая связь между Конвенцией о правах инвалидов (КПИ) и международно-правовыми режимами, с помощью которых можно укрепить защиту инвалидов в ситуациях риска. Среди них – опубликованные работы в рамках проекта по инвалидности юридического факультета Гарвардского университета, где говорится о необходимости лучше защищать инвалидов при ведении боевых действий, в частности посредством доступных предупреждений, безбарьерных убежищ и средств эвакуации и о большем привлечении к ответственности за причиненный им ущерб.

В рамках КПИ есть много всего, что можно и нужно использовать для укрепления защиты инвалидов по всему континууму мира и конфликта. Эта работа начинается на деле и заметна. Всемирный банк, например, поднял эти вопросы в пересмотренной системе интеграции инвалидов и подотчетности в 2022 году, а Международный комитет Красного Креста всецело учитывает инвалидность в своей работе, опираясь на связь между КПИ и режимом защиты в соответствии с международным гуманитарным правом.

Хотя в Заявлении по итогам встречи в верхах в Вашингтоне нет упоминания о повестке дня мира и безопасности в привязке к инвалидности, в первом пункте заявления подтверждается приверженность НАТО «свободе личности, правам человека, демократии и верховенству права». Страны и партнеры НАТО должны обязательно обмениваться информацией и способствовать обсуждению вопроса об интеграции инвалидности в рамках конкретных военных операций и мероприятий, чтобы состыковать повестку дня по инвалидности, миру и безопасности с другими повестками дня защиты, в частности женщины и мир и безопасность (ЖМБ). Также необходимо, чтобы вопрос об учете инвалидности обсуждался в рамках диалогов командования ОВС НАТО. Эти диалоги могли бы быть полезны во многих областях работы НАТО, будь то комплексные операции в городской обстановке, уроки, выявленные в ходе войны в Украине, или развитие военного дела. Благодаря активной интеграции Североатлантическим союзом аспектов инвалидности в этих важнейших областях будет обеспечен более всеохватный и эффективный подход к решению глобальных проблем безопасности.

По прошествии 75 лет с ее создания и в соответствии с существующей политикой в области ЖМБ и безопасности человека, НАТО пора заняться вопросом защиты инвалидов, а также обеспечить их участие в работе организации, что подтвердит приверженность Североатлантического союза всеохватной безопасности и демократическим ценностям. Консенсус по этим вопросам возможен. Практически все страны НАТО уже являются участницами КПИ, у них надежная нормативно-правовая система и политика в области инвалидности, и они придерживаются принципа вовлечения инвалидов в демократические процессы принятия решений.

Для продвижения повестки дня по инвалидности, миру и безопасности в НАТО рекомендуется предпринять ряд действий, в частности:

Хоть и с опозданием, но теперь лица с ограниченными возможностями считаются населением, подвергающимся риску во время вооруженных конфликтов и по их окончании. Резолюция СБ ООН 2475 – это рамки для такого же признания Североатлантическим союзом защиты инвалидов, как защита женщин и детей в ситуациях риска. Четкое признание НАТО воздействия вооруженных конфликтов на инвалидов, плюс обязательство интегрировать основные положения резолюции СБ ООН 2475 в политику НАТО – естественное продолжение работы НАТО по обеспечению безопасности человека и усилий стран НАТО по укреплению прав человека инвалидов в условиях мира и конфликтов.