Стійкість: перша лінія оборони

27/02/2019

Нинішнє непередбачуване середовище безпеки вимагає оновлення уваги до цивільної готовності. НАТО і її країни-члени повинні бути готовими до широкого кола непередбачуваних ситуацій, які можуть завдати жорсткого удару по суспільству і критично важливій інфраструкутрі.

З початку 50-х років XX сторіччя НАТО відіграє важливу роль підтримки і сприяння цивільній готовності серед членів Альянсу. Справді, принцип стійкості, закладений в Статті 3 Основоположного договору Альянсу, яка вимагає від усіх членів Альянсу «підтримувати і розвивати свою індивідуальну і колективну спроможність стійко протистояти збройному нападу». Це означає забезпечення збереження системи управління в країні, надання основних послуг і цивільної підтримки військових в країнах-членах.

Сучасні суспільства надзвичайно складні, мають інтегровані взаємозалежні сектори і життєво необхідні послуги. Це робить їх вразливими у разі серйозних порушень, спричинених терористичними або гібридними атаками на критично важливі об'єкти інфраструктури. © EU

Протягом більшого часу періоду холодної війни цивільна готовність (тоді відома як цивільне планування на випадок надзвичайних ситуацій) була добре організована, забезпечена ресурсами членів Альянсу і знаходила своє відображення в організаційній і Командній структурі НАТО. Проте протягом 90-х років XX сторіччя більшість детальних планів, структур і засобів цивільної готовності були істотно скорочені як на національному рівні, так і на рівні НАТО.

Події після 2014 року, особливо незаконна анексія Криму Росією і піднесення ІДІЛ/Даеш, вказали на зміни в стратегічному середовищі і підштовхнули Альянс до зміцнення своєї оборони і стримування. Тим часом терористичні і гібридні загрози (особливо нещодавні кібератаки) продовжують впливати на цивільне населення і важливі об'єкти інфраструктури, що в основному належать приватному сектору. Ці події зробили великий вплив і гостро поставили питання зміцнення стійкості через посилення цивільної готовності. Сьогодні члени Альянсу покроково наближаються до цієї мети, доповнюючи цими діями військову модернізацію НАТО і її загальної системи оборони і стримування .

Базові вимоги НАТО

У 2016 році, на Варшавському саміті, лідери країн Альянсу зобов'язались посилити стійкість за рахунок виконання семи базових вимог щодо цивільної готовності:

1) Забезпечення безперервного врядування і надання основних державних послуг;

2) Стійке енергопостачання;

3) Здатність ефективно контролювати рух великих мас населення;

4) Стійке забезпечення продуктами харчування і водою;

5) Здатність долати проблеми, спричинені великою кількістю постраждалих;

6) Стійкі системи цивільного зв'язку;

7) Стійкі системи громадського транспорту.

Це зобов’язання ґрунтується на визнанні того, що стратегічне середовище змінилось і стійкість цивільних структур, ресурсів і послуг займає першу лінію оборони сучасних суспільств сьогодні.

Більш стійкі країни – ті, де вся влада, а також державний і приватний сектори залучені до планування цивільної готовності – мають менше слабких місць, які можуть використовуватись як важелі впливу або стати мішенню супротивника. Тому стійкість є важливим аспектом стримування через недопущення: переконання супротивника в тому, що будь-яка атака не принесе йому бажаних рзультатів.

Стійкі суспільства також мають більше можливостей відновлення після кризи: вони швидше оговтуються і спроможні повернутись до докризового стану функціонування значно легше, ніж менш стійкі суспільства. Це робить здатність забезпечити безперервне врядування і надання основних послуг населенню більш високою. Так само, це посилює спроможність цивільного сектора надавти підтримку військовим операціям НАТО, в тому числі забезпеченню швидкого підкріплення члену Альянсу.

Така стійкість допомагає протидіяти цілому спектру загроз, від протидії або реагування на терористичні акти до потенційних дій за сценарієм колективної оборони. Відповідно, посилення стійкості завдяки цивільній готовності відіграє важливу роль в зміцненні оборони і стримування Альянсу.

НАТО залучає ряд партнерів до своєї діяльності зі зміцнення стійкості як один з елементів співпраці із забезпечення стабільності і безпеки Альянсу. Фінляндія і Швеція, наприклад, допомагають формувати цю сферу роботи в НАТО, активно обмінюючись своїм власним передовим досвідом з членами Альянсу.

У грудні 2018 року члени і партнери альянсу НАТО допомогли Албанії упоратись з найбільшими в історії цієї країни зливами, у відповідь на запит, надісланий через Євроатлантичний центр НАТО з координації реагування на катастрофи. © NATO

Зосередженість НАТО на стійкості змістила наголос в роботі з підвищення цивільної готовності з членами і партнерами Альянсу на вимоги щодо «утримання подалі від небезпеки» (забезпечення ознайомленості із обстановкою і готовності ще до потенційного інциденту або атаки). Проте НАТО при цьому зберігає спроможність реагувати на масштабні надзвичайні ситуації цивільного характеру. Наприклад, у разі землетрусу, масштабних лісових пожеж, або великих повеней, або природних чи техногенних катастроф, спричинених діяльністю людини, головний механізм НАТО з реагування на надзвичайні ситуації - Євроатлантичний центр координації реагування на катастрофи – може, на запит, здійснити координацію надання допомоги постраждалій країні - члену або партнеру Альянсу.

Ризики і слабкі місця сучасного суспільства

Сучасні суспільства надзвичайно складні з інтегрованими і взаємозалежними секторами і службами життєзабезпечення. Їх функціонування залежить від критично важливої інфраструктури забезпечення, але сприймають як належне те, що вона повинна витримувати перебої. Більше того, постачання товарів і послуг майже виключно визначається ринковими силами, які в своїй більшості працюють за моделлю доставки «саме вчасно». Засадничу роль у виробництві, торгівлі і постачанні товарів і послуг відіграють також комунікаційні системи і логістика на основі Інтернету.

Такий високий рівень взаємопов’язаності більш ефективний і забезпечує економію на масштабі. Проте збільшення взаємозалежності також збільшує ризик «ефекту доміно» у разі перебоїв. (Технотрилер Марка Елсберга «Знеструмлення» гарно ілюструє потенційні наслідки перебоїв з постачання електроенергії і збоїв у енергетичних системах).

Власті країн мають законодавчі і регуляторні повноваження, але занадто мало прямих важелів впливу на управління постачанням в приватному/комерційному секторі, за винятком лише надзвичайних ситуацій. Система, схоже, працює ефективно, тому для керівництва країн немає достатніх стимулів для безпосереднього втручання. Навпаки, розв’язання будь-яких проблем у постачанні покладено в основному на саму промисловість. Уряд же зосереджується передусім на забезпеченні безпеки і якості товарів і послуг, особливо продуктів харчування та інших товарів широкого вжитку.

Європейський союз (ЄС) відіграє дуже важливу роль в архітектурі публічного адміністрування в цих секторах. Директиви і регламенти ЄС істотно впливають на планування як в країнах-членах, так і в комерційному секторі. Планування на випадок непередбачуваних ситуацій, яке спрямоване на забезпечення функціонування і підтримки діяльності, насамперед зосереджене на здатності протистояти найбільш вірогідним руйнівним подіям в короткостроковому сенсі. Комерційний сектор зосередився передусім на мінімізації власних втрат у разі таких подій, а не на підготовці до більш масштабних непередбачуваних подій, що впливають каскадним ефектом на різні сектори і на суспільство загалом.

До недавнього часу питання безпеки і оборони – в зв’язку із забезпеченням фізичної безпеки постачання і фізичного захисту інфраструктури під час кризи - не належали до першорядних питань. Закони про надзвичайні ситуації надають владі в країнах брати на себе контроль над секторами і ресурсами, в тому числі над засобами і інфраструктурою. Проте необхідні механізми і процедури виписані в основному для екстремальних ситуацій, таких як війна, а не для сірих зон, які супроводжують геополітичну кризу, що розвивається на межі відкритого збройного конфлікту.

Серйозний зрив постачання електроенергії і збій в роботі енергетичних систем потенційно може мати катастрофічні наслідки для суспільства.
© Federal Ministry of Education and Research / Germany

Декілька країн Альянсу нещодавно перевірили, наскільки ці механізми і процедури здатні витримати випробування шоком і несподіванкою. Ступінь і вплив прямих іноземних інвестицій в стратегічних галузях, таких як аеропорти, морські порти, виробництво і розподіл електроенергії або телекомунікації в деяких країнах - членах Альянсу викликає занепокоєння з приводу можливості збереження доступу і контролю над цією інфраструктурою, особливо в кризовий період, коли виникне необхідність надання підтримки військовим. Це питання потребує посиленої уваги.

Цивільна готовність, будучи передусім питанням національної відповідальності, є важливим аспектом безпеки НАТО. Справді, зміцнення національної стійкості забезпечує надійнішу основу для колективної оборони. НАТО підходить до розбудови стійкості на основі підходу «убезпечитись від усього»: планування і готовність щодо будь-якого виду загроз, чи то небезпеки внаслідок природних катастроф, гібридної війни, тероризму, збройних конфліктів або чогось посередині. Влада країн усвідомлює, що ризики і вразливі місця, які вони мають, вимагають загальнодержавних зусиль і більше безпосередньої співпраці з приватним сектором.

Цивільна готовність НАТО сприяє і підтримує зусилля країн на національному рівні, виробляються конкретні рекомендації і інструменти, які допомагають властям забезпечити виконання семи базових вимог. Це і рекомендації з широкого кола питань, в тому числі, як упоратись із переміщенням десятків і сотень тисяч людей; як протидіяти кіберзагрозам в галузі охорони здоров’я; як забезпечити комплексне планування у разі інцидентів з великою кількістю постраждалих; як гарантувати необхідне медичне забезпечення і постачання. Цивільні експерти НАТО, які мешкають і працюють в країнах - членах Альянсу, надають допомогу з оцінки і конкретні рекомендації щодо заходів зі зміцнення стійкості і підвищення рівня цивільної готовності.

Забезпечення послідовності і сталості зусиль

Внаслідок змін в середовищі безпеки діяльність НАТО з оборонного планування посилилась, в тому числі в сфері цивільної готовності. Сім базових вимог НАТО передбачають системний підхід до покращання цих сил, засобів і спроможності. Важливим аспектом є регулярне оцінювання, яке допомагає виявити і оцінити досягнення і проблеми. Інформація, отримана на основі даних, наданих членами Альянсу, допомагає з’ясувати напрям подальших національних або колективних дій. Оцінювання стосується як Узагальненого звіту про стан цивільної готовності, так і, в рамках Звітів окремих країн стану цивільної готовності кожного члена Альянсу окремо.

Знову-таки, цивільна готовність – це питання більш активної взаємодії зі столицями країн і цивільними міністерствами в рамках спільних зусиль з оцінювання і вироблення рекомендацій з удосконалення. Після першого оцінювання 2016 року в 2018 році був підготовлений Звіт, в якому було вказано на ряд слабких місць, де потрібні додаткові ресурси і підтримка національних властей.

Такі оцінювання допомагають перевірити припущення щодо наявності ресурсів, рівнів готовності і захисту цивільних ресурсів і інфраструктури, в тому числі тих, які потрібні для підтримки військових. Вони допомагають забезпечити єдність зусиль НАТО з розвитку стійкості через цивільну готовність і військової діяльності. Вони покликані, з часом, сприяти кращій цивільно-військовій співпраці в країнах - членах НАТО. Це вимагатиме більш цілеспрямованих зусиль з перебудови структур, відносин і планів, які підтримують цивільно-військову співпрацю, яка допомагає НАТО адаптувати свої сили і можливості стримування і оборони.

Що далі?

Із 2014 року НАТО досягла значних успіхів в наповненні змістом концепції стійкості через цивільну готовність. Регулярні оцінювання, які ґрунтуються на семи базових вимогах, зобов’язаннях, взятих на себе членами Альянсу, і детальних рекомендаціях з планування допомагають краще розібратись в досягненнях і завданнях, що залишаються нерозв’язаними.

НАТО зараз працює над підготовкою третього звіту Про стан цивільної готовності на 2020 рік і залишається можливість удосконалення базових вимог, в тому числі так, щоб досягнення краще підлягали вимірюванню. Це полегшило б порівняння цивільної готовності в різних країнах Альянсу і стеження за досягненнями країн. Ряд країн вже здійснили кроки в цьому напрямі і результати досліджень з вимірювання рівнів стійкості , наприклад, критично важливої інфраструктури, мають допомогти НАТО в роботі над цивільною готовністю.

Під час навчань НАТО «Трайдент джанкче - 2018» Норвегія залучала до них свої цивільні відомства з реагування на надзвичайні ситуації задля відпрацьовування і оцінювання різних аспектів свого підходу до стійкості. © NATO

Для того щоб такий підхід до розвитку спроможності відповідав потребам Альянсу, що об'єднує 29 різних країн, за якими залишається першочергова відповідальність за свою цивільну готовність, необхідний достатній рівень гнучкості. Водночас, зважаючи на непередбачуваний характер середовища безпеки, члени Альянсу будуть покликані забезпечити виконання завдань з колективної оборони і безпеки НАТО за рахунок своєї національної стійкості.

Одним з найважливіших засобів розв’язання цих першорядних завдань є підготовка і навчання як на національному, так і на багатонаціональному рівні, на рівні Альянсу. Трайдент джанкчепідходу до стійкості в рамках концепції «Тотальної оборони». Ці навчання також стали для інших членів Альянсу гарним прикладом того, як більш комплексні і спільні (цивільні/військові) навчання можуть допомогти їм підготуватись до повного спектра потенційних непередбачуваних ситуацій, які можуть постати перед ними в світлі стратегічного середовища.


Вольф-Дітер Репке і Гасіт Танкей працюють над питаннями стійкості і готовності у Відділі оборонної політики і планування НАТО. Висловлені їхні власні думки.

Матеріали, опубліковані в НАТО Ревю, не обов’язково представляють офіційну позицію або політику урядів країн-членів, або НАТО.

Про автора

Вольф-Дітер Репке і Гасіт Танкей працюють над питаннями стійкості і готовності у Відділі оборонної політики і планування НАТО. Висловлені їхні власні думки.