Le 70e anniversaire de l’OTAN, un moment opportun pour un recalibrage

05/04/2019

70 ans après sa création, l’OTAN continue d’afficher, à peu de choses près, la même forme qu’à chacun de ses anniversaires. Pour les commentateurs et analystes extérieurs, l’Alliance semble perpétuellement en crise, et chaque nouvelle convulsion pourrait bien être la dernière. Pour ceux qui la vivent de l’intérieur, par contre, l’OTAN n’a jamais semblé en aussi bonne santé : elle n’a jamais été présente sur autant de terrains à la fois, elle n’a jamais lancé de nouvelles initiatives à un rythme aussi soutenu et elle publie, au terme de ses sommets, des déclarations de plus en plus longues. Maintenant que l’Alliance s’est résolument recentrée sur sa mission la plus indispensable, à savoir la défense collective, il semblerait que, pour la première fois depuis de nombreuses années, son avenir soit mieux assuré.

L’Alliance recentre aujourd’hui sa mission sur la défense collective. Ces porte-drapeaux représentant l’Albanie, le Canada, l’Italie, la Lettonie, la Pologne, la Slovénie et l’Espagne défilent en Lettonie à l’occasion de l’établissement, le 19 juin 2017, d’un nouveau groupement tactique faisant partie du dispositif de présence avancée rehaussée de l’OTAN , qui doit assurer la dissuasion face à la résurgence d’une Russie agressive. Photo : caporal Colin Thompson, technicien en imagerie, Groupe de forces interarmées – Europe.

Cette différence de perception annonce à coup sûr un débat qui rappellera ceux qui avaient entouré les 40e, 50e et 60e anniversaires de l’Organisation. Il y aura les commentateurs qui mettront en avant les facteurs de division et ceux qui souligneront les facteurs de convergence. Certains, arguant des tendances stratégiques mondiales, décrèteront que l’océan Atlantique est en train de s’élargir et que l’époque où l’Europe pouvait compter sur l’Amérique du Nord pour la défendre est désormais révolue. D’autres rétorqueront que la dégradation de la situation internationale en matière de sécurité et la montée de l’autoritarisme illibéral doivent pousser les partenaires transatlantiques, démographiquement et économiquement en perte de vitesse à l’échelle mondiale, à resserrer les rangs. De même, certains affirmeront que l’OTAN est victime de l’Histoire et des tensions pesant sur le multilatéralisme et l’ordre international fondé sur des règles. D’autres, au contraire, verront dans l’Alliance un rempart précieux contre ces forces de rupture et une garantie, pour les démocraties libérales, de l’emporter au bout du compte.

Le contraste est frappant entre, d’une part, l’image projetée par l’Alliance au jour le jour – celle d’une entité qui déploie de nouvelles forces dans ses États membres situés à l’est, qui organise des exercices de grande envergure, qui lutte contre les cybermenaces et le terrorisme, qui effectue des missions d’entraînement et de renforcement capacitaire dans des pays comme l’Afghanistan et l’Iraq et qui accueille de nouveaux membres en son sein – et, d’autre part, le discours qui domine dans les milieux politiques et intellectuels, dépeignant l’OTAN comme une organisation dépassée, dont les membres mobilisent des ressources considérables en échange de piètres résultats. Finalement, les optimistes considéreront qu’il n’y a pas lieu de réformer l’Alliance, tandis que les pessimistes jugeront une telle entreprise irréalisable. Et comme ce fut si souvent le cas dans le passé, il faudra choisir entre les paroles et les actes, en pensant avant tout à la crédibilité de l’OTAN à long terme. Car à partir du moment où le verre est aussi bien à moitié vide qu’à moitié plein, tout le monde a raison… et on n’est pas plus avancé.

Reproduire ce débat quelque peu stérile à l’occasion du 70e anniversaire de l’OTAN reviendrait à manquer le coche, voire peut-être à commettre une erreur historique. En effet, les affirmations selon lesquelles tout va très bien, ou très mal, pour l’OTAN ne correspondent pas à la réalité et nous font passer à côté de l’essentiel.

Finalement, au vu des critiques et des doutes assiégeant tant d’autres piliers institutionnels de l’ordre international de l’après-guerre, l’OTAN ne se porte pas si mal. Les résultats positifs de son action sont bien visibles, et les tensions mises au jour par ses deux derniers sommets font oublier une liste impressionnante de réalisations concrètes qui, additionnées les unes aux autres, montrent bien que l’engagement des 29 membres à l’égard de l’Organisation ne faiblit pas, que ce soit en moyens financiers, en capacités, en troupes ou dans le discours.

Cela étant, et sans tomber dans la vision facile d’un monde en crise, il faut bien reconnaître que, pour ce qui est de la sécurité, l’Alliance évolue aujourd’hui dans l’environnement le plus complexe de son histoire et qu’elle est confrontée à une gamme de menaces plus diverse que jamais. Certes, ces périls ne sont pas forcément aussi existentiels que la menace d’holocauste nucléaire qui planait durant la Guerre froide, mais ils sont loin d’être négligeables et, à défaut d’être maîtrisés, pourraient bien venir à bout des sociétés démocratiques libérales et des libertés individuelles que les citoyens des pays de l’OTAN tiennent aujourd’hui pour acquises.

Le XXIe siècle est placé sous le signe des turbulences. Turbulences causées par la rivalité entre grandes puissances, la hausse des dépenses militaires et une propension accrue à brandir la menace ou à user de la force, la succession rapide d’innovations technologiques majeures qui donnent à un nombre croissant d’acteurs mal intentionnés une capacité supérieure de nuisance et de destruction, des campagnes de type hybride dont les auteurs cherchent à diviser et à déstabiliser les sociétés occidentales et à peser plus lourdement sur leurs systèmes politiques et économiques. Plus qu’auparavant, les Alliés sont confrontés simultanément, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de leurs frontières, à des pressions venant de toutes parts. Même si décéder à petit feu peut paraître moins désagréable que mourir subitement, le résultat est finalement le même.

Des défis sur tous les fronts

Pendant la majeure partie des dernières décennies, l’OTAN a eu la chance relative de ne devoir affronter qu’un seul défi à la fois. Ainsi, à l’époque de son 40e anniversaire, elle concentrait tous ses efforts sur la mutation que traversait à l’époque l’Union soviétique. Elle a eu 50 ans en pleine campagne aérienne au Kosovo. Enfin, son 60e anniversaire fut largement marqué par les discussions sur l’augmentation de ses effectifs en Afghanistan. Mais les choses sont tout autres aujourd’hui. À l’heure de célébrer son 70e anniversaire, l’OTAN doit être présente non plus sur un, mais sur trois fronts stratégiques très différents, géographiquement certes mais également en termes de menaces et de réponses à opposer à ces dernières.

À l’est, la résurgence d’une Russie agressive inquiète les pays membres de la partie orientale de l’Alliance. Après plus de 30 ans de répit, cette dernière doit à nouveau être en mesure d’assurer la dissuasion et la défense face à un adversaire de force comparable doté d’une armée moderne, d’une vaste expérience de combat et d’un arsenal sophistiqué, et se donner les moyens de le mettre en échec.

Dans son voisinage méridional, l’OTAN renforce les capacités de ses partenaires pour leur permettre de faire face aux défis de sécurité. Ci-dessus, l’amiral James Foggo (États-Unis), qui se trouve à la tête du Commandement de forces interarmées de Naples, s’entretient avec des étudiants de l’École de traitement des dispositifs explosifs implantée à Besmaya, en Iraq – 7 février 2018.

© NATO JFC Naples

Pour plus d’informations, NATO in Iraq

Dans le sud, des États fragiles sont aux prises avec des groupes extrémistes, des milices et des bandes criminelles qui les confrontent à de véritables casse-têtes sécuritaires, depuis les attentats terroristes jusqu’aux crises humanitaires en passant par l’immigration incontrôlée. La lutte contre ces problèmes passe par la connaissance du terrain, l’assistance au développement et la mise sur pied, avec toute une série d’acteurs, de partenariats à long terme propres à favoriser un renforcement capacitaire.

Enfin, sur le front intérieur, on assiste à la polarisation de nombreuses sociétés occidentales, qui tentent, avec difficulté, de maîtriser les relations de dépendance résultant de la mondialisation. De plus, l’omniprésence des technologies offre à des acteurs malveillants une nouvelle panoplie d’outils hybrides dont ils peuvent se servir pour semer le chaos ou jouer de leur influence.

Selon les pays de l’Alliance, ces défis se combinent différemment et proviennent de sources différentes. Par contre, tous les Alliés demandent à l’OTAN d’accorder la même attention à leurs préoccupations individuelles, et d’y apporter des réponses. Dès lors, la situation dans laquelle se trouve aujourd’hui l’Organisation a ceci de particulier qu’elle pourrait bien devenir ingérable. Un premier risque est celui de la surcharge stratégique. Un autre danger tient au fait qu’une gestion défaillante des crises sur le front intérieur ou encore l’absence de dissuasion face à des provocations (cyberattaques ou attentats à l’arme chimique) restant en deçà du seuil fixé pour une intervention relevant de l’article 5 (défense collective de l’OTAN) pourraient encourager les adversaires à aller plus loin et à brandir des revendications d’ordre territorial. Enfin, laisser ces mêmes adversaires fouler aux pieds les droits de l’homme et introduire les ferments de la corruption et de la mauvaise gouvernance dans le sud – tout cela au nom du rétablissement de l’« ordre » – pourrait les inciter à reproduire la même tactique dans le voisinage oriental de l’Alliance. Pour ces différentes raisons, et pour la première fois en 70 ans, l’OTAN doit assurer la dissuasion et la défense tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de ses frontières. Déjà invoqué après les attentats terroristes du 11 septembre contre les États-Unis, l’article 5 pourrait dorénavant être applicable davantage en cas de menaces pesant sur les transports, les infrastructures énergétiques, les systèmes de communication spatiaux, les pipelines, les réseaux informatiques ou en cas d’insurrection civile dans un parc que lorsque des chars s’introduisent sur le territoire de l’Alliance. La solidarité, qui jusqu’à présent ne devait jouer qu’en cas d’attaque militaire – potentiellement désastreuse mais très improbable –, va devoir s’afficher quasi quotidiennement en réponse à des provocations, non existentielles certes, mais face auxquelles nos sociétés civilisées ne peuvent se permettre de rester sans réaction.

Il s’agit là d’une toute nouvelle donne, et les dirigeants de l’Alliance, s’ils veulent que l’OTAN continue d’exister au moins aussi longtemps qu’elle a vécu jusqu’à présent, doivent en discuter de toute urgence. Plutôt que de se préparer à un seul type d’attaque, que doit faire l’Alliance pour que ses membres (ainsi que certains pays partenaires clés) présentent toute la résilience voulue et soient capables de réagir efficacement à l’hyper-ingérence et à la concurrence à tout crin, caractéristiques du XXIe siècle ?

En 2014, les Alliés ont annoncé que la cyberdéfense ferait dorénavant partie intégrante de la défense collective et que les cyberattaques pourraient entraîner l’invocation de la clause de défense collective (l’article 5) du traité fondateur de l’OTAN. Photo : avec l’autorisation de wilsoncenter.org

Cela ne veut pas dire que les thèmes qui dominent aujourd’hui l’agenda politique de l’OTAN ne sont pas importants. C’est notamment le cas du partage des charges, concept déterminant dans la perception, par le président américain Donald Trump, de l’utilité de l’Alliance pour son pays, et concept auquel la future Administration américaine, démocrate ou républicaine, se montrera probablement très attachée, elle aussi. Bien que rédigé par une administration démocrate, le discours incisif prononcé en 2011 à Bruxelles par le secrétaire à la Défense de l’époque, Robert M. Gates, qui pointait du doigt l’urgente nécessité de remédier aux déficits capacitaires européens, préfigurait déjà les propos que tient aujourd’hui le Républicain Donald Trump, et ce cinq ans avant l’accession de ce dernier à la Maison blanche.

La part du fardeau supportée par les États-Unis au titre de la défense collective ou, plus récemment, au titre d’opérations ne relevant pas de l’article 5 menées en dehors du territoire de l’Alliance a toujours été disproportionnée et inéquitable. La dépendance chronique de l’Europe vis-à-vis des États-Unis est d’ailleurs une des principales raisons pour lesquelles, au moment de ratifier le Traité de Washington en 1949, certains sénateurs américains avaient demandé que la validité de ce dernier soit limitée à dix ans seulement. Les Européens ont promis à de multiples reprises de mettre un terme à cette situation au travers de toute une série d’initiatives visant à mieux partager les charges ou à offrir des compensations, sans pour autant faire le nécessaire. Alors que l’Europe s’enrichissait et ambitionnait d’être traitée sur un pied d’égalité sur la scène internationale, son incapacité ou sa réticence à assurer sa propre défense n’en est devenue que plus incompréhensible.

Dès lors, plutôt que de déplorer la reprise du débat sur le partage du fardeau, les Européens devraient peut-être se féliciter de la chance qu’ils ont eue de voir le Canada et les États­Unis prêts à assumer la défense européenne en temps de paix, et ce pendant plus longtemps que les pères fondateurs de l’OTAN l’auraient cru possible – ou souhaitable. Il faut tout simplement que les Européens portent leurs budgets de défense à 2 % du PIB, non pas parce que les États­Unis voient là un préalable à leur soutien de l’OTAN dans la durée, mais parce qu’eux-mêmes évoluent dans un voisinage de plus en plus difficile et sont en butte à de multiples menaces. Grâce à ces 2 %, les Européens auront accès aux capacités dont ils ont besoin pour ne pas devoir faire des choix difficiles entre, par exemple, exercer la dissuasion face à la Russie et lutter contre les extrémistes dans le Sahel ou encore, entre envoyer sur le terrain des divisions à niveau élevé de préparation et se doter de moyens de cyberdéfense plus performants tout en poursuivant les recherches sur des technologies émergentes comme l’intelligence artificielle, la robotique et les fusées hypersoniques.

L’engagement en matière d’investissements de défense approuvé lors du sommet du Pays de Galles, en 2014, a effectivement mis un terme au déclin des dépenses de défense et débouché sur des augmentations en termes réels, et il importe que les Alliés poursuivent sur cette lancée. Mais il leur faudra également développer un discours qui décrypte les liens entre moyens financiers, capacités et sécurité. Les chiffres faisant les gros titres peuvent sembler quelque peu arbitraires. Un montant supplémentaire de cent milliards de dollars d’ici à 2020 représente certes beaucoup d’argent, mais il faut également que l’OTAN explique à l’opinion publique les améliorations que cela va permettre s’agissant des matériels, de l’état de préparation et de l’entraînement, et insiste sur les bénéfices que les pays vont en retirer.

Adopté en 2014, l’engagement en matière d’investissements de défense a enrayé la baisse des dépenses de défense et débouché sur des augmentations en termes réels. En 2018, sept Alliés avaient atteint les 2 % recommandés, contre trois seulement en 2014. © OTAN

Voir Les dépenses de défense des pays de l’OTAN (2011-2018)

Les capacités permettant de faire face à des enjeux comme les cybermenaces, les interférences militaires dans les capacités spatiales d’importance vitale, le terrorisme, la sécurité des frontières, la manipulation des données, la protection des infrastructures essentielles et des chaînes d’approvisionnement décisives, ou encore les crises humanitaires consécutives à des événements météorologiques extrêmes devraient susciter plus d’intérêt au sein de l’opinion publique que les équipements à vocation strictement militaire comme les chars et l’artillerie. Ce constat devrait pousser les responsables des plans de défense de l’OTAN à envisager les besoins capacitaires dans un cadre plus large. Quant à l’objectif des 2 %, il devrait s’appliquer non seulement à l’OTAN, mais aussi à l’UE. En effet, si les États-Unis venaient un jour à se détourner de l’OTAN ou à limiter leur engagement à la seule défense collective territoriale face à la Russie, ce niveau serait le minimum à atteindre pour une autonomie stratégique européenne digne de ce nom. Dans cette perspective, l’engagement en matière d’investissements de défense, aujourd’hui largement dicté par les États-Unis, évoluerait progressivement pour laisser la place à un objectif exigible entre pays européens.

Cela dit, l’OTAN n’a pas pour vocation première de garantir l’équité (« à contributions égales, avantages égaux »). Les produits – on entend par là les avantages que procure la qualité de membre – seront toujours plus importants que les apports. Ce qui compte avant tout, c’est que les apports de chacun aient des retombées aussi conséquentes que possible pour la collectivité. Les Alliés, en raison de leur diversité (grands ou petits pays dotés de moyens et de réseaux d’influence plus ou moins importants), contribueront toujours à l’effort collectif d’une manière qui leur est propre.

L’OTAN doit jouer un rôle incitatif et faire en sorte que des contributions de différentes natures se combinent pour déboucher sur un effet stratégique maximal. Cette approche est plus efficace que celle consistant à fixer des contributions standard qui risqueraient de renforcer l’OTAN à l’excès dans certains domaines et de l’affaiblir outre mesure dans d’autres. À l’heure d’affronter les défis du XXIe siècle, l’OTAN doit pouvoir mobiliser un éventail à la fois large et varié de moyens, de compétences, de connaissances et de capacités de manière à pouvoir se positionner favorablement face à ses adversaires. Cela est particulièrement vrai dans le cas de la Russie, dont la puissance est essentiellement militaire et qui applique une stratégie fondée sur l’intimidation. Mais se procurer une telle panoplie de moyens ne suffira pas – encore faudra-t-il que l’OTAN apprenne à les utiliser.

De ce point de vue, je considère que l’Alliance devra passer à la vitesse supérieure dans quatre domaines.

Scruter l’horizon des risques

Il importe, en premier lieu, que les Alliés s’intéressent de plus près aux tendances et aux événements déterminants pour la sécurité future.

Ainsi, la Chine va, au cours du XXIe siècle, exercer sur les relations internationales une influence sans commune mesure avec celle de la Russie, et ce dans de très nombreux domaines. Ce pays est d’ores et déjà dans le peloton de tête de la course aux technologies essentielles comme l’intelligence artificielle, la bio-ingénierie et la connectivité 5G, sur laquelle reposera l’internet des objets. Elle accroît ses investissements en Afrique, en Europe et au Moyen-Orient et affecte de plus en plus de troupes aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Dans leurs discussions sur l’opportunité d’offrir à Huawei l’accès à leurs futurs réseaux informatiques, les Alliés ont déjà constaté que contrairement à la Russie, qui fait généralement l’unanimité contre elle, la Chine risquait de les diviser.

Mme Rose Gottemoeller, secrétaire générale délégué de l’OTAN, prend la parole au cours d’une session du Forum de Xiangshan consacrée au rôle de l’intelligence artificielle dans la conduite de la guerre – Pékin (Chine), 25 octobre 2018. © OTAN

Le modèle chinois étant appelé à devenir le principal rival de la démocratie libérale, il faut impérativement réfléchir à la manière dont les Alliés comptent se positionner face à l’ascension de ce pays. Il n’est pas question ici de présenter la Chine comme la menace militaire de demain, mais plutôt de se demander comment apprendre au mieux à la connaître et à l’aborder. Le moment est peut-être venu de créer un Conseil OTAN-Chine, ou à tout le moins de nouer avec Pékin un dialogue stratégique régulier. La coopération qui s’est exercée dans le passé dans le cadre de la lutte contre la piraterie dans le golfe d’Aden ou du renforcement capacitaire à l’appui des Nations Unies et de l’Union africaine a montré que les relations entre l’OTAN et la Chine étaient porteuses de potentialités. L’OTAN devrait, dans un premier temps, nommer un diplomate ou un responsable de haut rang chargé des rapports avec la Chine, dont la mission consisterait à développer le réseau de contacts avec l’Armée populaire de libération et le pouvoir civil.

Mais l’Alliance devrait aussi s’intéresser plus systématiquement à d’autres problématiques essentielles. Ainsi, à l’heure où l’OTAN est en train de se doter d’une politique spatiale, l’Alliance n’a toujours pas conféré à l’espace le statut de milieu opérationnel, ni mené d’étude sérieuse sur sa dépendance croissante vis-à-vis des moyens spatiaux pour tout ce qui concerne la navigation, la mesure du temps, la poursuite et la désignation d’objectifs – et ce alors que 58 pays ont placé à ce jour des satellites sur orbite et que la majorité des services utilisant des moyens spatiaux, dont l’OTAN ne peut se passer, sont à double usage (civil ou commercial, et militaire). Avec le développement de la défense antimissile, des missiles hypersoniques et des drones et l’importance croissante du traitement des données (sans parler de la détection lointaine et de la cybersécurité), l’espace va devenir le théâtre de rivalités de plus en plus nombreuses. Les risques de manipulation, de perturbation et de destruction des satellites vont s’aggraver, et l’issue des conflits sera de plus en plus fonction de l’aptitude des parties en présence à exploiter au maximum les possibilités offertes par l’espace. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les États-Unis ont mis sur pied, récemment, une force spatiale et projettent la création d’un commandement spatial.

Parmi les questions devant recevoir plus d’attention, on mentionnera également le rôle et l’influence de la Russie en dehors de l’Europe, notamment en Afrique et au Moyen-Orient, et la place que commencent à occuper des acteurs comme l’Inde, l’Iran et l’Arabie saoudite. Mais l’évolution de la nature même de la sécurité n’est pas seulement le fait d’États traditionnels dotés de capacités traditionnelles. D’autres questions, tout aussi importantes, appellent une réponse. Ainsi, comment les grandes entreprises technologiques vont­elles, par leurs décisions, déterminer et contrôler l’avenir de l’internet et des interactions sociales ? Comment, une fois le califat anéanti, l’EIIL/Daech va-t-il se reconstituer et définir un nouveau modèle de fonctionnement ? Comment les milieux de la criminalité organisée sapent­ils la bonne gouvernance et alimentent­ils la corruption ?

L’OTAN ne peut se contenter de réunions ministérielles sporadiques ou d’exposés occasionnels présentés par des diplomates nationaux de passage à Bruxelles. La crise récente entre l’Inde et le Pakistan au Cachemire a montré combien une situation peut échapper très rapidement à tout contrôle et avoir des retombées pour la sécurité mondiale. L’OTAN doit mener une réflexion sur les moyens à mobiliser pour faire en sorte que sa connaissance de la situation et ses rouages consultatifs soient mieux en phase avec l’environnement de sécurité actuel, qui évolue à toute vitesse et de manière imprévisible. Il ne faut pas qu’elle soit perçue comme une organisation aux perspectives étroites ne s’intéressant qu’à quelques questions bien particulières limitées à son voisinage immédiat.

Exercer la dissuasion face aux menaces hybrides

Le deuxième domaine dans lequel l’Alliance doit passer à la vitesse supérieure est la dissuasion à mettre en place face aux menaces qui n’atteignent pas le seuil d’invocation de l’article 5. La guerre hybride est une chose complexe, car la limite entre activités licites et illicites est extrêmement ténue. Ainsi, à partir de quel moment des transactions commerciales normales se transforment-elles en actes d’ingérence hostiles pilotés par un État ? Comment empêcher des adversaires d’utiliser à notre détriment des technologies que nous avons nous-mêmes inventées ? Pour certains analystes, la dissuasion reste inopérante face aux menaces hybrides car celles-ci sont multiformes et ne font qu’exacerber une polarisation et des clivages déjà très présents dans nos sociétés.

Alors qu’il suffit de se procurer une arme nucléaire pour neutraliser la capacité nucléaire d’un adversaire, il n’existe pas, de fait, de solutions de dissuasion faciles et prêtes à l’emploi dans le domaine hybride. Il faut commencer par faire barrage à l’adversaire ou le priver des fruits de son forfait en privilégiant la résilience et une récupération rapide. La réponse opposée à la Russie après l’attaque chimique perpétrée à Salisbury l’an dernier a toutefois montré qu’il existait toute une batterie d’autres mesures envisageables. Ainsi, les auteurs de l’attaque ont été identifiés et dénoncés sur la foi de données du renseignement rendues publiques ; on a procédé à l’expulsion coordonnée d’un nombre important de diplomates russes et enfin, l’OTAN et l’Union européenne ont décidé, de concert, de revoir leurs niveaux de préparation et moyens de réponse respectifs face aux attaques chimiques et biologiques.

Le 4 mars 2018, l’ancien espion Sergueï Skripal et sa fille ont été les victimes, à Salisbury (Royaume-Uni), de la première attaque au gaz innervant jamais menée sur le territoire de l’Alliance depuis la fondation de l’OTAN. Les Alliés ont unanimement exprimé leur vive inquiétude face à cette violation flagrante des normes et accord internationaux. © Reuters

Finalement, on devrait pouvoir combattre les campagnes hybrides par la mise en place progressive d’un dispositif de dissuasion fondé sur l’attribution crédible des faits à ceux qui les ont commandités, sur la dénonciation publique des auteurs et sur des ripostes proportionnées montrant, en dehors de toute escalade, que les attaques hybrides se verront immanquablement opposer une réponse collective et unifiée. Il s’avère par ailleurs essentiel, dans cette perspective, de recenser les vulnérabilités de l’ensemble des infrastructures essentielles de l’OTAN, tant physiques que virtuelles, et d’y remédier. Ces différentes réponses seront mises au point au terme d’une période de tâtonnements au cours de laquelle l’Alliance déterminera progressivement les solutions les plus susceptibles d’amener l’adversaire à réfléchir à deux fois avant d’agir. Elles seront consignées dans un manuel regroupant les différentes mesures – celles qui existaient déjà et les nouvelles –, qu’il faudra apprendre à appliquer de manière ciblée, contre les États incriminés ou ceux qui sont à leur solde.

Enfin, et c’est là un aspect crucial, l’OTAN devra faire évoluer sa culture pour faire preuve d’une réactivité permanente en s’appuyant sur des renseignements fiables et en prenant beaucoup de petites décisions sans attendre, plutôt que des grandes décisions tardives de temps en temps. De toute façon, à partir du moment où elle sera en mesure de faire face efficacement à des incidents restant en deçà du seuil d’invocation de l’article 5, le risque qu’elle soit confrontée à l’avenir à des situations de type article 5 sera plus faible.

Relancer les partenariats

Le troisième domaine auquel l’Alliance doit prêter attention est celui des partenariats. Une des réalisations majeures de l’OTAN depuis la fin de la Guerre froide aura été d’amener 40 pays à nouer avec elle des partenariats structurés fondés sur la notion de bénéfice mutuel. Les partenaires ont fourni des troupes dans le cadre d’opérations sous commandement OTAN et ont pu accéder, dans le même temps, à une enceinte multinationale au sein de laquelle ils peuvent se faire entendre et être les acteurs d’une coopération pratique sur des questions de sécurité communes. En forgeant des partenariats avec les Alliés, ils ont vu s’affirmer leur rôle en matière de sécurité internationale. L’interopérabilité qui en a résulté est aussi intellectuelle que militaire ou pratique. Les pays liés à l’OTAN au travers des partenariats ont pu se rapprocher de la communauté de démocraties qu’incarne l’Alliance atlantique, tandis que l’OTAN gagnait en légitimité aux yeux des Nations Unies et, plus largement, de la communauté internationale. Bref, tout le monde en est sorti gagnant. Mais, à l’heure où l’Alliance revoit ses priorités et où la défense collective revient au centre de l’attention, cet acquis risque d’être perdu.

Le Conseil de partenariat euro­atlantique a, en son temps, suscité de vifs espoirs. Aujourd’hui, la consultation en son sein est devenue ponctuelle, et les autres cadres de partenariat, comme le Dialogue méditerranéen ou l’Initiative de coopération d’Istanbul ont besoin de trouver un nouveau souffle. Et tandis que quelques cadres individuels seulement ont été définis avec des pays comme la Suède et la Finlande, l’OTAN n’a toujours pas formulé de vision globale pour ses partenariats. Pourtant, dans un monde où le multilatéralisme est en péril, un tel réseau constitue un atout précieux, qu’il convient de redynamiser avant qu’il ne s’atrophie.

À son maximum, la Force internationale d’assistance à la sécurité dirigée par l’OTAN (2003-2014) comptait plus de 130 000 hommes venus de 50 pays membres et pays partenaires de l’OTAN. Aujourd’hui, les partenaires continuent d’apporter leur soutien à la mission de suivi Resolute Support . © NATO

Une réponse possible consisterait à reprendre le débat sur les normes. Dans ce cadre, le partenariat commençait à engranger des résultats intéressants, s’agissant notamment des travaux à mener sur la cause « femmes, paix et sécurité » , le rôle des sociétés privées de sécurité, la protection des civils ou encore la lutte contre la traite des êtres humains. L’environnement de sécurité actuel exige l’introduction de nouvelles normes sur des matières comme les cybermenaces, les systèmes d’armes autonomes, les médias sociaux, les interférences qui perturbent les systèmes GPS et les satellites spatiaux, pour ne citer que quelques exemples. L’OTAN, même si elle ne se prête pas forcément à la négociation formelle de normes, peut néanmoins offrir un espace utile pour faire le tri entre bonnes et mauvaises idées, aider un consensus à se dégager et permettre aux différents acteurs concernés, organisations non gouvernementales et secteur privé compris, de se retrouver autour d’une même table.

À l’heure où l’on associe si souvent l’OTAN à des budgets de défense qui n’en finissent pas de grimper et à l’accumulation de moyens militaires de pointe, une relance des partenariats pourrait être un moyen de rassurer le public en montrant que l’Alliance a une conception de la sécurité qui n’est pas seulement militaire, mais également politique.

Encourager la défense européenne

Enfin, l’Alliance doit s’attaquer avec détermination à la question de la défense européenne. Dès les premiers jours d’existence de l’OTAN, une fracture est apparue au sein de l’Alliance sur la question de savoir s’il convenait d’encourager ou non une identité de défense spécifique à l’Europe (et, dorénavant, à l’UE).

Au début des années 1950, le secrétaire d’État américain John Foster Dulles menaça les Européens d’une « révision déchirante » de la politique étrangère des États-Unis si ceux-ci ne créaient pas plus de divisions européennes (en particulier allemandes). Il en est résulté la Communauté européenne de défense, que l’Assemblée nationale française allait rejeter en août 1954.

Plus de 60 ans plus tard, le débat sur la nécessité d’une armée européenne ou d’une autonomie stratégique européenne reste entier. Certains veulent plus de capacités européennes, mais pas d’institutions distinctes ; d’autres, relativement indifférents à l’aspect capacitaire, veulent des institutions. Une défense européenne est présentée tantôt comme un bouclier face aux velléités de désengagement des États-Unis tantôt comme un moyen de renforcer l’Alliance et le partenariat transatlantique en venant à bout de la fragmentation des budgets et des programmes d’acquisition de défense européens, et aussi comme un moyen d’optimiser les dépenses des pays européens au travers de programmes de coopération plus nombreux.

Des décennies durant, cet effort a été freiné par l’attitude incohérente des États-Unis (sommes­nous favorables à cette idée et, dans l’affirmative, à quelles conditions ?) et par les divisions entre Européens eux-mêmes (sommes-nous capables de développer une culture commune du recours à la force et comment un tel projet peut-il servir les intérêts de tous et non pas seulement les objectifs d’un ou deux membres clés de l’UE ?).

Mais nous nous trouvons désormais à un tournant décisif. Récemment, l’Union européenne a lancé une série d’initiatives qui font passer l’ambition d’ensemble devant les considérations institutionnelles et financières. Elle n’avait jamais été aussi loin depuis l’échec de la Communauté européenne de défense. Il s’agit de la Coopération structurée permanente (CSP), qui compte 34 projets multinationaux, du Fonds européen de la défense, dont la capitalisation initiale se monte à 13,5 milliards d’euros, et de l’Initiative européenne d’intervention, destinée à promouvoir une culture stratégique commune en matière de projection de la puissance et de planification des missions. Le président français Emmanuel Macron a par ailleurs proposé la mise sur pied d’un Conseil de sécurité européen et le renforcement de la base industrielle et technologique de l’Union européenne dans le domaine de la défense. Il faudra cependant compter avec le Brexit, en sachant qu’il ne sera pas facile de maintenir le Royaume-Uni, Allié de premier plan, solidement ancré dans chaque aspect de la défense européenne (de la coopération en matière de police et de renseignement aux brigades de combat).

Lors de la réunion des ministres de la Défense de l’UE tenue en Roumanie le 30 janvier 2019, Jens Stoltenberg, secrétaire général de l’OTAN, a tenu les propos suivants : « Il est bon pour l’OTAN que l’Europe – l’Union européenne – renforce sa collaboration en matière de défense. Nous considérons en effet qu’une telle démarche peut aboutir au développement de nouvelles capacités, entraîner un accroissement des dépenses de défense et remédier à la fragmentation de l’industrie européenne de défense. » © OTAN

Il incombe dès lors à l’OTAN de se demander comment elle peut non seulement encourager ces initiatives européennes mais également aider à les orienter. Bien entendu, on cherchera à éviter les doubles emplois. Mais il faudra surtout faire en sorte de réduire la pression sur les États-Unis en donnant aux Européens les moyens d’entreprendre, dans le cadre de l’OTAN, des missions de sécurité collective situées dans le haut du spectre, soutenir plus fermement la stabilisation en Afrique et au Moyen-Orient, définir le champ de la solidarité intra-UE face à des incidents comme des cyberattaques, des attaques terroristes ou des catastrophes naturelles (articles 42.7 et 222 du Traité de Lisbonne), et mieux rentabiliser les euros alloués à la défense, en faisant converger les efforts et en augmentant les investissements dans les technologies de pointe.

Et surtout, l’OTAN devra parvenir à un nouvel arrangement transatlantique par lequel, d’une part, les États­Unis accepteront la réalité d’une défense intégrée à l’échelle de l’UE et ne percevront plus cette dernière comme une concurrente ou une menace pour l’OTAN, et, d’autre part, les pays de l’UE tiendront leurs engagements capacitaires et travailleront de manière à renforcer la capacité globale de l’OTAN à répondre aux défis présents à l’est et au sud et à contrer les menaces hybrides. Il faudra, dans cette perspective, que l’Union européenne se montre généreuse vis-à-vis des Alliés non membres de l’UE en maintenant avec eux des associations étroites en échange des contributions significatives que ces derniers apporteront à ces efforts. Les ambitions de l’UE dans le domaine de la défense ne vont pas disparaître, pas plus que celles de l’OTAN. Il appartient à l’actuelle génération d’hommes et de femmes politiques de faire en sorte qu’elles finissent par converger.

Le 70e anniversaire de l’Alliance offrira de multiples occasions de revenir sur les succès passés de l’OTAN. Les messages de félicitations ainsi que les déclarations d’engagement ne manqueront pas, et on ne peut que s’en féliciter. Mais cet anniversaire sera également l’occasion de procéder à un certain recalibrage politique, qui devrait permettre à l’Alliance d’engranger des résultats positifs au cours des sept prochaines décennies. Il s’agit là d’une opportunité qu’on ne peut laisser passer.


Jamie Shea a été membre du Secrétariat international de l’OTAN pendant 38 ans. Il est actuellement professeur de stratégie et de sécurité à l’Université d’Exeter et chargé de recherche à Friends of Europe.

Les articles publiés dans la Revue de l’OTAN ne reflètent pas nécessairement la politique ou la position officielle des pays membres, ni celle de l’OTAN.

A propos de l'auteur

Jamie Shea a été membre du Secrétariat international de l’OTAN pendant 38 ans. Il est actuellement professeur de stratégie et de sécurité à l’Université d’Exeter et chargé de recherche à Friends of Europe.