Corruption et conflit : des relations très étroites

06/12/2018

La corruption est un thème classique des débats sur le développement depuis le milieu des années 1990. Ses effets délétères sont attestés par une documentation fournie : une corruption endémique ne permet pas une croissance économique inclusive, détourne l’assistance et subvertit l’aide internationale au développement. Mais une autre conséquence, tout aussi importante, de la corruption généralisée est beaucoup moins connue et étudiée, à savoir son impact sur la sécurité nationale et internationale. C’est pourquoi l’OTAN se préoccupe de la corruption.

Des Iraquiens manifestent contre la corruption et l'insuffisance des services publics sur la place Tahrir, au centre de Bagdad (Iraq). Une enquête menée pendant huit mois par la commission parlementaire iraquienne de la sécurité et de la défense, dont les résultats ont été publiés en août 2015, a montré que la corruption financière et administrative avaient favorisé la montée en puissance de I’EIIL/Daech et des milices locales en Iraq. © Reuters

La corruption et la captation de l'État ont contribué au déclenchement du printemps arabe et aux conflits qui ont suivi. La corruption a été un facteur clé dans la défaite des forces iraquiennes lors de la première bataille de Mossoul. Elle a favorisé la montée en puissance de l’EIIL/Daech et de Boko Haram. Et elle a été utilisée par certains États comme un outil de politique étrangère pour délibérément déstabiliser les institutions d’autres États.

La corruption a également été un facteur clé dans l'échec des interventions internationales en Iraq et en Afghanistan. La corruption omniprésente et la captation de l'État par des réseaux criminels ont porté atteinte à la légitimité du gouvernement afghan, réduit son efficacité et provoqué le mécontentement de la population afghane. Ce fléau a facilité le recrutement des talibans, et, de ce fait, la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) (2003-2014), dirigée par l'OTAN, a eu beaucoup plus de mal à réaliser ses grands objectifs, qu’il s’agisse d’assurer la sécurité ou de mettre en place une gouvernance efficace. Comme le souligne Ryan Crocker, ex-ambassadeur des États-Unis en Afghanistan : “La cause ultime de l’échec de nos efforts…ne fut pas une insurrection. Ce fut le poids de la corruption endémique”. (2016)

En Iraq, la corruption dans le recrutement et les promotions de l’armée de terre, l’existence de soldats fantômes, et les vols d’armes et de fournitures, ont transformé une armée supérieure sur le papier en armée mal équipée, en sous-effectif, et finalement incapable de stopper la montée en puissance de l’EIIL/Daech. Pour stopper les combattants djihadistes, les troupes internationales ont dû retourner en Iraq quelques années après l’achèvement de la précédente mission de formation.

Et pourtant les liens entre corruption et insécurité ne font toujours pas partie intégrante des grands débats et des plans clés en matière de sécurité. Même lorsque la corruption est reconnue comme un défi stratégique, cette reconnaissance se traduit rarement par des orientations et des outils spécifiques susceptibles de protéger l’action internationale contre le risque de corruption. Et, ce qui est peut-être plus important encore, de telles mesures pourraient contribuer à éviter des situations dans lesquelles des interventions internationales finissent par soutenir involontairement des réseaux corrompus et par voir leurs ressources détournées.

Ces considérations sont essentielles pour toute une série d’opérations militaires – des activités de renforcement des capacités de défense aux missions de stabilisation, de gestion de crise et de soutien de la paix. Les opérations apportent de nombreuses ressources, tangibles – depuis le maintien en puissance au niveau local jusqu’à la formation et l’équipement – comme intangibles, tel le soutien du gouvernement et des forces armées du pays hôte. Si les planificateurs et les responsables de la mise en œuvre ne font pas preuve de prudence, ces ressources peuvent être détournées et tomber entre les mains de réseaux corrompus et d’individus profitant du chaos et de l'instabilité.

L’OTAN et la lutte anticorruption

Jusqu’au sommet de Varsovie, en 2016, l’OTAN était active dans le domaine de la lutte anticorruption principalement au travers de son programme de développement de l'intégrité, qui est axé sur l’analyse des risques de corruption dans les secteurs de la défense et aide à concevoir des programmes nationaux de lutte contre la corruption. Un tournant a eu lieu à Varsovie avec l’adoption d'une politique pour le développement de l'intégrité, dont la portée dépasse la portée initiale du programme. La politique indique clairement que la prévention et la lutte contre la corruption doivent être intégrées dans les tâches clés de l’Alliance – de la défense collective à la réponse aux crises en passant par la sécurité coopérative. Un plan d'action pour le développement de l’intégrité, qui vise à intégrer des éléments de lutte anticorruption dans les activités de l’OTAN, a été élaboré peu après.

L’importance de cette politique et de ce plan d'action ne saurait être surestimée. En Afghanistan, la mission de la FIAS n’a commencé à s’attaquer aux problèmes de corruption qu’en 2007. Il a fallu neuf ans – jusqu’à 2012 – pour que l’atténuation des incidences de la corruption devienne une ligne d’action dans le plan d’opération de la FIAS.

Comme les questions de corruption ont été négligées lors de la planification et de l’attribution des tâches, il a été plus difficile de repérer leurs manifestations et leurs conséquences, en particulier l’impact des questions de corruption sur la capacité de la mission à atteindre ses objectifs. Et donc l’injection de ressources excédant de beaucoup les capacités d’absorption de l'Afghanistan n’a pas été repérée comme un risque clé. Les contrats de soutien au niveau local – comme le contrat de services de camionnage par le pays hôte, qui a profité aux seigneurs de la guerre et aux responsables véreux – n'ont pas été analysés du point de vue de leurs avantages potentiels pour les réseaux corrompus. En fait, la FIAS a aggravé les risques de corruption contre lesquels elle s’est battue plus tard.

Au cours des premières années de sa mission, la Force internationale d'assistance à la sécurité, dirigée par l'OTAN, a négligé l’impact sur la corruption que pouvaient avoir les contrats locaux, comme la location de camions au niveau local pour le transport des fournitures. © Reuters

L’une des raisons de la lenteur de la réponse est que les forces déployées n’étaient pas habituées à faire face au problème de la corruption. Il était bien trop facile de considérer celle-ci comme une question de développement qui pouvait attendre jusqu’à ce que la sécurité soit assurée. Sans orientations telles que des instructions permanentes et avec très peu d’expertise rapidement disponible, un phénomène comme la corruption est difficile à traiter même s’il est remarqué, en particulier dans un environnement non sécurisé – lorsque les balles commencent à siffler, il y a très peu de temps ou de marge de manœuvre pour pousser la réflexion et pour mettre en œuvre des mesures d'atténuation face à un risque mal connu.

C’est en cela que la politique de l’OTAN pour le développement de l’intégrité peut être utile. Si on la considère comme un outil normatif et si elle est appliquée par les pays de l’Alliance, la politique peut contribuer à ce que la corruption soit prise en considération à l’OTAN et dans la planification des pays pour les opérations militaires. Cela permettrait d’être davantage préparé à faire face à la corruption sur le théâtre, à repérer les environnements à haut risque, à mettre en place des mesures d’atténuation avant que les troupes soient déployées, à surveiller l’impact de la corruption sur la mission et à identifier, parmi les activités de la mission, celles qui pourraient exacerber la gravité et la portée des pratiques corrompues. La politique devrait aussi aider les Alliés à bâtir des relations avec des organisations capables de les aider sur le théâtre et à repérer les sources d’expertise technique qui pourraient leur être utiles.

L’importance de la gouvernance de la défense

Si elle peut être nuisible dans tous les secteurs, la corruption au sein des forces de défense et de sécurité – dont la mission est de protéger la population et de réagir face à l’insécurité – est particulièrement pernicieuse. Dans certains cas, les effets de la corruption sont immédiatement visibles, avec des forces de sécurité prédatrices qui maltraitent les populations qu’elles étaient censées protéger. Dans d’autres, le secret et la confidentialité qui sont souvent de mise dans ce secteur peuvent masquer les effets de la corruption jusqu’à la survenance d’une crise et d’une défaillance de grande ampleur.

Lorsque des forces militaires sont défaillantes, les conséquences sont spectaculaires : des forces inefficaces, vidées de leur substance créent un espace dans lequel les Boko Haram et les EIIL/Daech de ce monde, ainsi que les groupes criminels organisés, peuvent prospérer. Les conséquences sont trop importantes pour être ignorées par la communauté de la sécurité ou du développement : si l'on veut que la paix et la sécurité s'installent et créent les conditions nécessaires au développement, la lutte contre la corruption dans les secteurs de la défense et de la sécurité – tout particulièrement dans des États fragiles et en proie à des conflits – doit être une priorité pour les deux communautés.

Sous l’effet combiné du secret, des impératifs de sécurité perçus et des questions de prestige national, il est souvent difficile de réformer les institutions de défense et de sécurité. Pourtant, sans réforme de ces institutions, la stabilité et la sécurité ne peuvent s'installer.

Dans les premières années de l’indépendance du Soudan du Sud, par exemple, l'élite au pouvoir a détourné les revenus du pétrole pour financer des réseaux clientélistes par des dépenses dans le secteur de la défense. Un budget militaire gonflé a servi à payer les salaires de 230 000 soldats et membres de milices appartenant à divers réseaux clientélistes. Parallèlement, les budgets d'autres ministères ont été taillés en pièces et les ressources redirigées vers le secteur de la défense : en 2012, lorsque les dépenses de défense et de sécurité représentaient 35 % du budget du Soudan du Sud, les donateurs finançaient 75 % du secteur de la santé soudanais.

Pendant quelques années, le système du clientélisme a bien fonctionné au Soudan du Sud : les allégeances étaient achetées et la violence était contenue. Mais en 2012, les prix plus élevés demandés pour les allégeances, une divergence avec le gouvernement soudanais à propos de l’utilisation des infrastructures pétrolières et une baisse mondiale des prix du pétrole ont conduit à un déclin de la production et à une chute des revenus. La capacité du gouvernement du président Salva Kiir à acheter la loyauté de ses opposants s’en est trouvée diminuée, si bien que Kiir a résolu de se débarrasser de ses opposants. En un an, le pays a sombré dans la guerre civile et dans une crise humanitaire.

Une robuste gouvernance de la défense est particulièrement importante lorsque les dépenses de défense augmentent ou que, d'une manière ou d'une autre, les pays développent leurs forces armées et étendent la portée de leur politique de sécurité et de défense. Actuellement, c’est dans les pays où les normes de gouvernance de la défense sont les plus basses que les dépenses de défense augmentent le plus rapidement. En 2016, 22 États africains ont consacré plus de cinq pour cent de leur budget à la défense, et sept pays y ont consacré plus de dix pour cent. C’est là un investissement considérable, qui peut détourner des ressources d’autres services publics, y compris la santé et l'éducation. Mais dans de nombreux pays où les dépenses augmentent, le développement de mécanismes de supervision efficaces ne suit pas le même rythme. Les budgets de défense sont pour l’essentiel opaques et ne font pas l'objet de contrôles externes, et les acquisitions d’armes et de matériel sont rarement bien planifiées et elles ne contribuent pas à l'efficacité des forces armées.

Le président du Soudan du Sud, Salva Kiir (au centre), a détourné les revenus du pétrole pour financer des réseaux clientélistes à travers un budget militaire gonflé, qui a servi à payer les salaires de 230 000 soldats et membres des milices. © Reuters

Il n’y a rien de nouveau à voir l’OTAN fixer des normes élevées dans le domaine de la gouvernance de la défense : elle n'accepte de nouveaux États membres que s'ils adhèrent aux règles de bonne gouvernance pour leurs forces de défense, y compris le principe d’un contrôle civil et démocratique. L’Alliance, qui reste une importante source de normes et de critères en matière de défense, est bien placée pour aider d’autres pays à améliorer la gouvernance de leur défense. Sa nouvelle mission de formation et de renforcement des capacités en Iraq, par exemple, doit comprendre des mesures pour lutter contre la corruption et renforcer la gouvernance du secteur iraquien de la défense. Comme le montrent la bataille de Mossoul et la montée en puissance de l’EIIL/Daech, limiter l’impact de la corruption doit être une priorité si l'on veut que les forces iraquiennes soient en mesure de profiter des gains réalisés ces dernières années.

Missions de gestion de crise et de stabilisation

Ayant pris acte du fait que l’Alliance était mal préparée à atténuer les risques de corruption dans les opérations, la politique pour le développement de l’intégrité requiert que les questions de bonne gouvernance et de lutte anticorruption soient prises en compte à tous les stades de la planification opérationnelle et de l’exécution. C'est là un défi essentiel pour les Alliés. Des recherches menées par Transparency International ont montré que la capacité à reconnaître et à atténuer les risques de corruption était un point faible des pays membres de l’Alliance et des partenaires. Dans trois pays seulement a-t-on pu constater l’existence d’éléments de doctrine traitant de corruption, d’orientations pour les acquisitions à des fins opérationnelles, ou de formations anticorruption pour les troupes.

L’OTAN, dans son rôle d'organe normatif, pourrait contribuer à accroître le niveau de préparation des pays, que ce soit en donnant des orientations sur les bonnes pratiques ou en familiarisant les officiers à ce problème au cours de leurs rotations dans les structures de l’Organisation. Le Centre de guerre interarmées de l’Alliance, par exemple, intègre des thèmes liés à la corruption dans ses exercices (auxquels Transparency International (Défense et sécurité) a participé). Inspirés par la directive annuelle du commandant suprême des forces alliées en Europe sur les exercices, qui inclut l’atténuation de la corruption dans les résultats d’exercice attendus, et poussés par les besoins des QG de la structure de forces de l'OTAN (NFS) – dont beaucoup ont identifié la corruption comme un défi – les exercices ont été l’aspect le plus visible des efforts de l’OTAN pour atténuer les risques de corruption. L'investissement fait dans les exercices s’est déjà concrétisé par des changements dans les instructions permanentes, et il va probablement produire des effets encore plus grands s'il est poursuivi.

Les exercices sont particulièrement utiles pour faire percevoir que la lutte contre la corruption est une question aussi bien technique que politique. Sans pression de la part des dirigeants, les solutions techniques risquent de ne susciter que peu d'intérêt. Sans expertise technique parmi les officiers d'état-major, les engagements pris par l'équipe dirigeante risquent de ne pas être mis en œuvre, simplement parce que personne ne saura comment les traduire en solutions techniques. Dans les environnements où il y a un risque important de corruption, il est judicieux de renforcer le personnel militaire par des experts d’autres institutions en charge du maintien de l'ordre ou de la gouvernance. Cela étant, chaque QG a besoin d’un minimum d’expertise, ne serait-ce que pour être en mesure de reconnaître et de définir une menace quand elle apparaît, et pour savoir où se tourner pour obtenir de l’aide.

Résilience des Alliés

L’impact de la corruption sur la sécurité, la souveraineté et l’indépendance nationales a été mis en évidence par les développements en Ukraine. L’ancien vice-président des États-Unis Joe Biden a fait en 2009 la déclaration suivante : « Depuis une dizaine d'années, la Russie utilise une autre arme de politique étrangère. Elle utilise la corruption comme moyen de coercition pour maintenir l’Ukraine vulnérable et dépendante. C’est pourquoi il faut poursuivre ces réformes de façon à éliminer la corruption, Il n'en va pas seulement de la bonne gouvernance. Il en va de votre salut. Il en va de votre sécurité nationale même ».

La corruption est souvent considérée comme un cancer – une force nuisible mais sans volonté propre qui compromet le développement et la sécurité. Toutefois cette interprétation passe à côté d’un élément essentiel, à savoir la façon dont les pratiques corrompues peuvent être utilisées délibérément par un État pour compromettre sciemment les choix et la liberté de manœuvre d'un autre État. Les vulnérabilités en matière de corruption, en particulier dans les secteurs clés de la défense et de l'énergie, devraient être considérées comme des éléments facilitateurs pour les pratiques de guerre non conventionnelles qui menacent les pays de l'OTAN et les pays partenaires.

La résidence de Mejyhiria – la propriété où vivait Viktor Ianoukovitch lorsqu’il était premier ministre puis président de l’Ukraine – est maintenant un musée montrant le luxe dont il était entouré. Viktor Ianoukovitch a fui en Russie après la révolution de 2014 en Ukraine, déclenchée par des manifestations massives contre la corruption. © Wikipédia

La menace que constitue la corruption pour la souveraineté et la sécurité nationales devrait être prise en compte dans la réponse de l'OTAN aux menaces hybrides, qui actuellement semble être surtout axée sur la désinformation et les cyberattaques. Si ces questions ne doivent pas être négligées, mettre l’accent sur le maintien d’institutions de défense résilientes pleinement en contact avec leurs populations serait une contribution souhaitable à la lutte contre les menaces hybrides potentielles.

Voie à suivre

Avec sa politique en matière de développement de l’intégrité et ses travaux dans le domaine du renforcement des capacités, l’OTAN est actuellement à la pointe des institutions de sécurité et de défense qui visent à atténuer les risques de corruption. Mais il est important de ne pas se reposer sur ses lauriers ; il reste encore beaucoup à faire. Les progrès en ce qui concerne les exercices ne semblent pas être accompagnés par l’élaboration d’orientations stratégiques et opérationnelles ou par l’actualisation de doctrines clés qui orienteraient les planificateurs.

L'OTAN n’a pas facilité la tâche des organismes indépendants, y compris de la société civile, pour ce qui est de suivre et de contribuer à la mise en œuvre de la politique. Le plan d'action pour le développement de l'intégrité n'ayant pas été rendu public, les possibilités de contribution des organismes externes sont limitées. Si l'on peut comprendre que certains aspects du plan d’action et de sa mise en œuvre puissent devoir rester classifiés, il est peu probable que cela soit vrai pour la totalité des plans et des actions de l’OTAN. La corruption dans les secteurs de la défense et de la sécurité est un sujet de préoccupation commun, autour duquel il serait bon d’avoir une coalition d’acteurs engagés, une coalition dont l’Alliance pourrait aussi profiter en cas de crise.

À mesure que les structures de l’OTAN intègrent les aspects anticorruption dans leurs procédures, le défi suivant est de s’assurer que ces normes et ces pratiques adoptées dans toute l’Alliance sont bien prises en compte dans les institutions de défense nationales. Aux termes de la politique en matière de développement de l’intégrité, toute action des Alliés est entreprise sur une base volontaire, or le maintien de normes élevées pour la gouvernance de la défense est d’une importance cruciale : entre autres avantages, cela permettra de faire en sorte que les montants supplémentaires dégagés par le relèvement prévu des budgets de défense des Alliés à deux pour cent du PIB soient dépensés judicieusement. Les consultations entre pairs et l’expérience des pairs sont un moyen essentiel de maintenir et d’améliorer les capacités institutionnelles.

Les exercices pourraient aussi servir de plateforme pour la diffusion des normes et des pratiques anticorruption entre les Alliés. Pour cela, il faudrait peut-être que la lutte anticorruption devienne un élément des exigences formelles pour la certification OTAN. L’Alliance devrait également élaborer une série de scénarios anticorruption et former des évaluateurs capables de repérer les problèmes et de donner des avis sur les meilleures pratiques.

Le dernier défi pour les travaux de l’OTAN en matière de lutte anticorruption est la coopération avec d’autres institutions, et tout particulièrement l’Union européenne. La direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement (DG NEAR) de la Commission européenne parraine actuellement le programme OTAN pour le développement de l’intégrité, prenant acte du fait que la gouvernance de la défense est un facteur clé pour une sécurité et une stabilité durables. Cependant, davantage pourrait être fait, y compris des travaux conjoints sur l'intégration de mesures anticorruption dans les instructions permanentes et dans les processus de planification opérationnelle pour les déploiements internationaux, une coopération sur les vulnérabilités en matière de corruption dans le cadre de la guerre hybride, et des activités de renforcement des capacités de défense dans les pays partenaires. Sachant que les deux organisations sont confrontées à des défis similaires, il est tout à fait logique de rechercher des synergies.


Karolina MacLachlan est directrice de programme pour la région Europe à Transparency International (Défense et sécurité). L’article est basé sur ses nombreux travaux avec des organes de l’OTAN et des institutions nationales de défense, y compris sa participation à des exercices.

Les publications diffusées par Transparency International (Défense et sécurité) (disponiblesici) présentent des analyses plus approfondies sur les liens entre corruption et insécurité (The Fifth Column) et entre corruption et extrémisme violent (The Big Spin), analyses qui encouragent la redevabilité dans l'industrie de défense et traitent de questions connexes. Transparency International (Défense et sécurité) a lancé une initiative qui vise à promouvoir les normes d’une gouvernance responsable de la défense ; en janvier 2019, Transparency International publiera une boîte à outils pour contribuer à atténuer les risques de corruption dans les opérations et les activités de renforcement des capacités de défense.

Les articles publiés dans la Revue de l’OTAN ne reflètent pas nécessairement la politique ou la position officielle des pays membres, ni celle de l’OTAN.

A propos de l'auteur

Karolina MacLachlan est directrice de programme pour la région Europe à Transparency International (Défense et sécurité). L’article est basé sur ses nombreux travaux avec des organes de l’OTAN et des institutions nationales de défense, y compris sa participation à des exercices.