La Bosnie, 20 ans après Dayton

Il y a vingt ans, j’habitais Sarajevo. Journaliste de profession, j’avais couvert la guerre en Bosnie Herzégovine. J’avais été témoin des premières offensives serbes, lancées en 1992 à la surprise d’une majorité de Bosniaques. J’avais rapporté les assassinats, les viols et les déportations dont s’étaient rendues coupables, à l’encontre des Bosniaques et des Croates, les forces serbes qui avaient entrepris de « nettoyer » les territoires qu’elles avaient occupés. J’avais relaté la guerre dans la guerre qui avait éclaté lorsque la Croatie du président Tudjman s’était positionnée en faveur de la création d’un mini-État croate en territoire bosnien. J’avais décrit le quotidien d’une population vivant sous la menace des bombes, des coupures d’électricité, du froid et de la faim. Il y avait la peine immense de ceux qui perdaient des proches, mais elle côtoyait l’héroïsme et la foi dans un avenir meilleur.

Des habitants de Sarajevo transportent des sacs de vivres à travers le cimetière principal de la ville, le 7 juillet 1995. © REUTERS

Quand, cet après-midi du mardi 21 novembre 1995, la nouvelle d’un accord de paix conclu à Dayton, dans l’Ohio, s’est répandue dans les rues enneigées de Sarajevo, la plupart des visages se sont illuminés d’un sourire. « C’est merveilleux », s’est exclamée Dragana Zametica, prothésiste dentaire de 38 ans sortie acheter de quoi manger. « Finie la guerre, finis les bombardements. Maintenant, la Bosnie va pouvoir prendre son essor. Bientôt, je commencerai à recevoir un vrai salaire et je pourrai un peu gâter mes deux enfants. » Comme la majeure partie des Sarajéviens, qui avaient défendu l’idée d’un pays multi ethnique unifié, Dragana jugea l’accord de Dayton « injuste » : la Bosnie se trouvait scindée en deux « entités » – la Republika Srpska et la Fédération croato-bosniaque – disposant chacune d’une large autonomie.

Une petite partie de la population se montra franchement pessimiste, à l’instar de Merhudin Dizdarevic, un soldat de 46 ans travaillant comme chauffeur de taxi pour se faire un peu d’argent, qui avait déclaré alors : « Cet accord n’a rien résolu (…). Je peux vous garantir qu’une nouvelle guerre va éclater quand les troupes de l’OTAN quitteront le pays. »

À l’hôtel Hope, sur la base aérienne de Wright-Patterson, le 21 novembre 1995 – Le président serbe, M. Slobodan Milosevic (à gauche), et le président croate, M. Franjo Tudjman (à droite), échangent une poignée de main sous le regard du président de la Bosnie-Herzégovine, M. Alija Izetbegovic. Leur paraphe sur l’accord de paix va mettre fin à 43 mois d’une guerre où 250 000 personnes ont trouvé la mort. © REUTERS

Heureusement, il avait tort. L’OTAN a fait un travail formidable en Bosnie, instaurant une paix durable. Fortes de quelque 60 000 personnels au moment de leur déploiement, les troupes de l’Alliance ont supervisé la séparation des forces, les transferts de territoire et la démilitarisation qui avaient été convenus. Dans un deuxième temps, elles ont apporté un soutien au retour des réfugiés et assuré le maintien en détention des personnes accusées de crime de guerre. Aucun soldat de l’OTAN n’a été tué dans un affrontement. Lorsque l’Alliance a quitté le pays, en 2004, elle avait réduit ses effectifs à 7 000. Une mission militaire de l’Union européenne (UE), qui compte aujourd’hui 600 personnels, a ensuite pris le relais.

Pourtant, tous les espoirs des Bosniens ne se sont pas concrétisés.

Entre pessimisme…

L’économie de la Bosnie ne se développe qu’à une allure d’escargot. Le produit intérieur brut par habitant représente 28 % de la moyenne de l’UE – contre 45 % pour la Bulgarie, pays le plus pauvre de l’Union. Le chômage atteint 28 %, et le salaire moyen est de 425 euros par mois.

Hormis le Kosovo, la Bosnie est le seul pays d’ex-Yougoslavie à n’avoir pas pu se porter candidat à l’adhésion à l’UE. Son plan d’action pour l’adhésion (MAP) à l’OTAN est en suspens, bien que la loi de défense de 2005 fasse de l’entrée dans l’Alliance un objectif national.

Côté politique, où les dissensions et l’inefficacité prévalent, les blocages entre les différents dirigeants sont fréquents. De surcroît, cela fait quelques années maintenant que M. Milorad Dodik, l’actuel président de la Republika Srpska, qui en fut aussi le premier ministre plusieurs années durant, empoisonne le débat par sa rhétorique hargneuse et fait obstruction au fonctionnement des institutions au niveau de l’État.

Le 10 février 2014, Refik Nuhanovic et sa femme, Zemila, remplissent le coffre d’une voiture avec des sacs de charbon, prélevés sur le tapis roulant d’une mine à Zivinice, près de Tuzla. Dans la Yougoslavie socialiste, cette ville du nord-est de la Bosnie était un pôle d’activité métallurgique et chimique. Aujourd’hui, la zone industrielle est à l’abandon et concentre un cinquième des 27 % de Bosniens inscrits au chômage. © REUTERS

La Bosnie est régulièrement qualifiée de pays « dysfonctionnel », voire d’« État failli » : corruption, bureaucratie surdimensionnée et divisions ethniques insurmontables figurent parmi les reproches adressés au pays. Mes amis en Bosnie sont désabusés et frustrés. Dans un sondage effectué en 2013, la moitié des personnes interrogées ont choisi parmi une liste de dix termes l’adjectif « léthargique » pour décrire leur état d’esprit. Seuls 14 % ont préféré des termes positifs, comme « optimiste » ou « content ».

Il y a vingt ans, j’imaginais un avenir meilleur pour la Bosnie.

… Et optimisme

Toutefois, je ne crois pas que le tableau soit aussi sombre que ce qu’on entend souvent dire. Parmi toutes les interventions de l’Occident, celle conduite en Bosnie fut un succès remarquable. Le pays est stable et en paix. Les réfugiés ont pu reprendre possession de leur appartement ou de leur maison, et beaucoup sont rentrés chez eux. Certains avaient fui ou été expulsés à cause de leur origine ethnique : un tiers des réfugiés bosniaques et croates sont à présent revenus en Republika Srpska, et la Fédération enregistre un taux de retour similaire parmi les minorités. Il s’agit là de chiffres plutôt élevés compte tenu des campagnes de nettoyage ethnique menées durant la guerre. Les Bosniens jouissent de la liberté de mouvement. Des élections se tiennent régulièrement, dans le respect des normes démocratiques.

Certes, la corruption existe, mais elle n’atteint en aucun cas des proportions paralysantes. Les niveaux de gouvernement ont beau s’accumuler, l’administration n’est pas tentaculaire – la Suisse compte 2 805 élus parlementaires, soit deux fois plus par habitant que la Bosnie, où ils sont 613. Par ailleurs, les divisions ethniques ne sont pas si tranchées. Les membres des différentes communautés se mêlent les uns aux autres, se parlent, commercent ensemble et, dans de nombreux endroits, vivent toujours côte à côte.

Le passeport biométrique, introduit pour les ressortissants de Bosnie-Herzégovine entre 2009 et 2010. © REUTERS

Sur certains points, les dirigeants bosniens ont obtenu des succès impressionnants. Entre 2009 et 2010, mettant de côté leurs différences, ils sont parvenus à réunir l’ensemble des strictes conditions posées par l’UE pour l’instauration d’un régime d’exemption de visa avec les pays de la zone Schengen : introduction d’un passeport biométrique, amélioration des contrôles aux frontières, mise en place d’un système d’asile, renforcement de la lutte contre le crime organisé et la corruption, et établissement d’une coopération étroite avec l’UE en matière de sécurité.

Parmi ces grandes réussites figure également la création, avec l’aide de l’OTAN, d’une petite armée professionnelle comptant 10 000 soldats et 5 000 réservistes regroupés sous une chaîne de commandement unifiée, avec à sa tête un état-major interarmées et deux commandements (opérations et soutien). Cette structure unique est venue remplacer les trois armées du temps de la guerre, qui totalisaient pas moins de 400 000 hommes à la fin du conflit. La Bosnie a intégré le programme du Partenariat pour la paix en 2006. Elle a mis à disposition des personnels militaires pour la mission de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan et l’opération Enduring Freedom en Iraq, dirigées par l’OTAN, ainsi que pour de multiples opérations de maintien de la paix conduites par l’ONU au Soudan du Sud, au Libéria, à Chypre ou encore au Congo.

Un pays en transition sur de nombreux plans

Les choses n’ont pas été faciles pour la population bosnienne, qui est passée brutalement de la paix à la guerre, puis à nouveau à la paix, d’une économie planifiée à une économie de marché, et d’un régime socialiste unipartite à la démocratie. Nombreux sont ceux qui regrettent encore la Yougoslavie, et le niveau de vie décent, la liberté de voyager et les emplois confortables qu’elle offrait. Contrairement à d’autres pays d’Europe orientale, la Bosnie n’a pas choisi de se débarrasser du socialisme, elle l’a perdu. Beaucoup ne parviennent pas à s’identifier avec leur pays tel qu’il est devenu. C’est un compromis, pas ce pour quoi eux ou leurs parents se sont battus dans les années 1990, et ils n’y trouvent pas leur compte.

La communauté internationale complique souvent la situation, à cause de divergences de vues quant à la marche à suivre. Certains souhaitent imposer un Dayton II instaurant une nouvelle structure étatique, ou du moins forcer la Bosnie à modifier la constitution issue des accords de paix. Les partisans d’une telle solution plaident généralement en faveur du réétablissement d’un poste fort de « haut représentant ». Cette fonction avait été créée pour assurer la mise en œuvre des aspects civils des accords de Dayton et investie ultérieurement de pouvoirs étendus. Dans les faits, les divers hauts représentants qui se sont succédé entre 1998 et 2005 ont licencié des centaines de fonctionnaires et imposé de nombreuses lois importantes – ce qui est loin d’être conforme au processus de prise de décision démocratique.

Nombreux sont ceux qui regrettent encore la Yougoslavie, et le niveau de vie décent, la liberté de voyager et les emplois confortables qu’elle offrait. Contrairement à d’autres pays d’Europe orientale, la Bosnie n’a pas choisi de se débarrasser du socialisme, elle l’a perdu.

D’autres, dont je suis, estiment que le changement doit venir de l’intérieur afin que tous y adhèrent, mais également parce qu’une réorganisation de l’État prendrait des années et nécessiterait des ressources que personne n’est disposé à engager. La perspective d’une adhésion à l’UE fournit assez d’orientations pour faire de la Bosnie, à terme, un pays qui fonctionnera. Et ce qu’il faut pour rendre une structure opérationnelle ou y insuffler le changement, c’est de la volonté politique.

Le défi de la conditionnalité

La conditionnalité n’a pas toujours bénéficié à la Bosnie. Une décision prise en 2009 par la Cour européenne des droits de l’homme exigeait la réorganisation de la présidence tripartite et de la Chambre haute du Parlement, deux organes qui se composent d’un nombre égal de Bosniaques, de Serbes et de Croates. L’objectif était de faire en sorte que tous ceux qui se considéraient comme « autres » – tous ceux qui ne se définissaient pas comme membres de l’une de ces trois communautés – puissent aussi occuper des postes dans ces institutions. L’UE en a fait une condition pour l’acceptation de la demande d’adhésion de la Bosnie. Cette question est ainsi devenue l’un des principaux points de l’agenda politique : près de 200 réunions y ont été consacrées, et d’autres sujets importants, comme l’économie, ont été négligés. L’année dernière, l’UE a pris la sage décision de dissocier cette exigence de la question de l’adhésion.

Une condition posée par l’OTAN pour l’entrée en vigueur du MAP apparaît elle aussi de plus en plus mal inspirée : la Bosnie doit avoir procédé à l’enregistrement officiel de 63 biens militaires immeubles, principalement des casernes et des bâtiments utilisés par le ministère de la Défense. Certains n’ont jamais été enregistrés durant l’ère socialiste ou le sont encore au nom de l’ex-Yougoslavie.

Ce chantier demeure en suspens depuis l’Accord sur les questions de succession, signé en 2001 entre les États successeurs de l’ex-Yougoslavie. Toutes les parties ne sont pas d’accord sur la question de savoir si ces biens sont la propriété des entités ou de l’État. En 2010, les ministres des Affaires étrangères des pays de l’OTAN ont décidé que la Bosnie ne pourrait s’engager dans le MAP qu’après l’enregistrement de l’ensemble des biens en tant que propriété de l’État, en vue de leur utilisation par le ministère bosnien de la Défense.

M. Dragan Covic, président de la présidence tripartite de Bosnie-Herzégovine, au cours de la réunion bilatérale tenue
avec le secrétaire général de l’OTAN, M. Jens Stoltenberg. © NATO

Plus de cinq ans ont passé ; la question des biens militaires immeubles demeure, et le MAP n’est toujours pas entré en vigueur. Dans l’intervalle, la Russie a accru son ingérence dans la région des Balkans occidentaux, où elle tente de faire obstacle à l’intégration euro-atlantique. Cela valait-il la peine de différer le processus ? Je pense que non.

L’enregistrement des biens est bloqué par la Republika Srpska, où le projet d’adhésion à l’OTAN ne recueille de toute façon qu’un soutien limité. D’après un sondage effectué en 2012, 65 % de la population bosnienne y est favorable, mais le chiffre est de 38 % seulement en Republika Srpska, contre 82 % dans la Fédération.

Plus récemment, des progrès ont été enregistrés grâce à la décision prise en 2012 par la Cour constitutionnelle de Bosnie d’attribuer la propriété des biens publics à l’État. Le ministère de la Défense est ainsi parvenu à enregistrer, au terme de très longues procédures, 23 des 63 biens concernés. Cela dit, rien n’est gagné. La Republika Srpska a fait appel de cette décision auprès de la Cour d’État, revendiquant la propriété des biens qui se trouvent sur son territoire. À moins que la Cour d’État ne rejette ce recours et que le processus d’enregistrement puisse se poursuivre, les pays de l’OTAN devraient essayer de trouver un moyen pour activer le MAP malgré tout.

Côté UE aussi, les choses ont bien avancé cette année. En juillet 2015, tous les niveaux de gouvernement ont adopté un programme décrivant l’ensemble des réformes à entreprendre sur les plans économique et social. La mise en œuvre de ces réformes a commencé, et l’UE a promis que, si la Bosnie continuait dans ce sens, elle accepterait sa demande d’adhésion. Sarajevo se trouverait alors résolument lancé sur la voie de l’intégration européenne, ce qui l’amènerait à renforcer ses interactions avec les institutions de l’UE.

Ces progrès ne sont pas les premiers. Par le passé, la Bosnie a toujours fini par stagner à nouveau, en général de son propre fait, mais parfois à cause d’exigences déraisonnables de la communauté internationale. Toutefois, un jour viendra où la Bosnie continuera d’avancer, et ce jour pourrait bien être arrivé.

A propos de l'auteur

Alexandra Stiglmayer est analyste sénior et rédactrice en chef au sein du groupe de réflexion européen indépendant European Stability Initiative. Après une carrière de journaliste, elle a dirigé le département Presse du Bureau du haut représentant en Bosnie Herzégovine de 1998 à 2002, puis elle a travaillé comme rédactrice à la Commission européenne, de 2003 à 2006.