L'élargissement de l'OTAN et la Russie: mythes et réalités

L'élargissement de l'OTAN et la Russie: mythes et réalités

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Dans le discours qu'il a prononcé devant le Parlement russe, le 18 avril 2014, et dans lequel il justifiait l'annexion de la Crimée, le président Poutine a insisté sur l'humiliation subie par la Russie du fait des nombreuses promesses non tenues par l'Ouest, et notamment la prétendue promesse de ne pas élargir l'OTAN au-delà des frontières d'une Allemagne réunifiée. Poutine touchait là, chez ses auditeurs, une corde sensible. Pendant plus de 20 ans, le récit de la prétendue "promesse non tenue" de ne pas élargir l'OTAN vers l'est a fait partie intégrante de l'identité post-soviétique. Il n'est guère surprenant, par conséquent, que ce récit ait refait surface dans le contexte de la crise ukrainienne. S'appesantir sur le passé demeure le moyen le plus commode pour nous distraire du présent.

Mais, y a-t-il quelque vérité dans ces affirmations? Au cours des dernières années, d'innombrables documents et autres matériaux d'archives ont été rendus publics, permettant aux historiens d'aller au-delà des interviews ou des autobiographies des dirigeants politiques qui étaient au pouvoir lors des évènements décisifs qui se sont produits entre la chute du mur de Berlin, en novembre 1989, et l'acceptation par les soviétiques, en juillet 1990, d'une appartenance à l'OTAN de l'Allemagne réunifiée. Pourtant, même ces nouvelles sources ne modifient pas la conclusion fondamentale: il n'y a jamais eu, de la part de l'Ouest, d'engagement politique ou juridiquement contraignant de ne pas élargir l'OTAN au-delà des frontières d'une Allemagne réunifiée. Qu'un tel mythe puisse néanmoins apparaître ne devrait toutefois pas surprendre. La rapidité des changements politiques à la fin de la guerre froide a produit une forte dose de confusion. Ce fut une époque propice à l'émergence des légendes.

Le mythe de la "promesse non tenue" tire ses origines de la situation politique sans précédent dans laquelle se sont trouvés en 1990 les acteurs politiques clés, et qui a façonné leurs idées sur le futur ordre européen. Les politiques de réforme entreprises par l'ancien dirigeant de l'URSS, Mikhaïl Gorbatchev, avaient depuis longtemps échappé à tout contrôle, les États baltes réclamaient leur indépendance, et des signes de bouleversements commençaient à apparaître dans les pays d'Europe centrale et orientale. Le mur de Berlin était tombé; l'Allemagne avait entamé son chemin vers la réunification. Toutefois, l'Union soviétique existait encore, tout comme le Pacte de Varsovie, dont les pays membres d'Europe centrale et orientale n'évoquaient pas une adhésion à l'OTAN, mais plutôt la "dissolution des deux blocs".

Ainsi, le débat autour de l'élargissement de l'OTAN s'est déroulé exclusivement dans le contexte de la réunification allemande. Au cours de ces négociations, Bonn et Washington ont réussi à assouplir les réserves soviétiques quant au maintien dans l'OTAN d'une Allemagne réunifiée. Une aide financière généreuse et la conclusion du Traité "2+4" excluant le stationnement de forces OTAN étrangères sur le territoire de l'ex-Allemagne de l'Est ont contribué à ce résultat. Cette réussite a toutefois été, aussi, le résultat d'innombrables conversations personnelles au cours desquelles Gorbatchev et d'autres dirigeants soviétiques ont été assurés que l'Ouest ne profiterait pas de la faiblesse de l'Union soviétique et de sa volonté de retirer ses forces armées d'Europe centrale et orientale.

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Ce sont peut-être ces conversations qui ont pu donner à certains politiciens soviétiques l'impression que l'élargissement de l'OTAN, dont le premier acte fut l'admission de la République tchèque, la Hongrie et la Pologne en 1999, avait constitué un manquement à ces engagements occidentaux. Certaines déclarations d'hommes politiques occidentaux – et en particulier du ministre allemand des Affaires étrangères, Hans Dietrich Genscher, et de son homologue américain, James A. Baker – peuvent en fait être interprétées comme un rejet général de tout élargissement de l'OTAN au-delà de l'Allemagne de l'Est. Toutefois, ces déclarations ont été faites dans le contexte des négociations sur la réunification allemande, et leurs interlocuteurs soviétiques n'ont jamais exprimé clairement leurs préoccupations. Au cours des négociations décisives à "2+4", qui ont finalement conduit Gorbatchev à accepter, en juillet 1990, que l'Allemagne réunifiée demeure au sein de l'OTAN, la question n'a jamais été soulevée. L'ancien ministre soviétique des affaires étrangères, Édouard Chevardnadze, devait déclarer plus tard que les protagonistes de cette époque ne pouvaient même pas imaginer une dissolution de l'Union soviétique et du Pacte de Varsovie et l'admission au sein de l'OTAN des anciens membres de ce Pacte.

Mais, même si l'on devait supposer que Genscher et d'autres auraient en effet cherché à prévenir un futur élargissement de l'OTAN afin de respecter les intérêts de sécurité de l'URSS, ils n'auraient jamais pu le faire. La dissolution du Pacte de Varsovie et la fin de l'Union soviétique, en 1991, ont ensuite créé une situation complètement nouvelle, puisque les pays d'Europe centrale et orientale se trouvaient finalement en mesure d'affirmer leur souveraineté et de définir leurs propres objectifs de politique étrangère et de sécurité. Ces objectifs étant centrés sur l'intégration à l'Ouest, tout refus catégorique de l'OTAN aurait signifié une continuation de facto de la division de l'Europe suivant les lignes établies précédemment au cours de la guerre froide. Le droit de choisir sa propre alliance, garanti par la Charte d'Helsinki de 1975, en aurait été nié – une approche que l'Ouest n'aurait jamais pu soutenir, ni politiquement, ni moralement.

Le casse-tête de l'élargissement de l'OTAN

L'absence d'une promesse de ne pas élargir l'OTAN signifie-t-elle que l'Ouest n'a jamais eu aucune obligation vis-à-vis de la Russie? La politique d'élargissement des institutions occidentales s'est-elle poursuivie sans aucune prise en compte des intérêts de la Russie? Ici encore, les faits racontent une autre histoire. Ils démontrent aussi, toutefois, que les deux objectifs parallèles – admission des pays d'Europe centrale et orientale au sein de l'OTAN et développement d'un "partenariat stratégique" avec la Russie – étaient beaucoup moins compatibles en pratique qu'en théorie.

Lorsque le débat sur l'élargissement de l'OTAN a débuté sérieusement, vers 1993, sous la pression croissante des pays d'Europe centrale et orientale, il s'est accompagné de sérieuses controverses. Dans les milieux universitaires, en particulier, certains observateurs ont exprimé leur opposition à l'admission de nouveaux membres au sein de l'OTAN, car elle aurait inévitablement pour effet de contrarier la Russie et pourrait compromettre les résultats positifs ayant suivi la fin de la guerre froide. En fait, dès le début du processus d'élargissement de l'OTAN entamé après la fin de la guerre froide, le souci premier des occidentaux a été de trouver les moyens de concilier ce processus et les intérêts de la Russie. C'est pourquoi l'OTAN a rapidement cherché à créer un contexte de coopération propice à l'élargissement et à développer, dans le même temps, des relations spéciales avec la Russie. En 1994, le programme de "Partenariat pour la paix" a instauré une coopération militaire avec pratiquement tous les pays de la zone euro-atlantique. En 1997, l'Acte fondateur OTAN-Russie créait le Conseil conjoint permanent, un cadre spécialement consacré à la consultation et à la coopération. L'année 2002, au cours de laquelle les Alliés ont préparé la nouvelle grande phase d'élargissement, a été aussi celle de la création du Conseil OTAN-Russie, donnant à cette relation une focalisation et une structure renforcées. Ces diverses mesures s'inscrivaient dans le cadre d'autres efforts déployés par la communauté internationale pour attribuer à la Russie la place qui lui revient, en l'admettant au sein du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale, du G7 et de l'Organisation mondiale du commerce.

La nécessité d'éviter de contrarier la Russie a également été évidente dans la manière dont l'élargissement de l'OTAN est intervenu dans le domaine militaire. En 1996, les Alliés déclaraient que, dans les circonstances actuelles, ils n'avaient "aucune intention, aucun projet et aucune raison de déployer des armes nucléaires sur le territoire de nouveaux membres". Cette déclaration a été intégrée, en 1997, à l'Acte fondateur OTAN-Russie, ainsi que des références du même ordre à d'importantes forces de combat et à l'infrastructure. Cette approche militaire "douce" du processus d'élargissement devait envoyer à la Russie le signal suivant: le but de l'élargissement de l'OTAN n'est pas "l'encerclement" militaire de la Russie, mais l'intégration de l'Europe centrale et orientale dans un espace atlantique de sécurité. Autrement dit, la méthode était le message.

La Russie n'a jamais interprété ces faits nouveaux avec autant de bienveillance que l'espérait l'OTAN. Pour le ministre russe des Affaires étrangères, M. Primakov, la signature de l'Acte fondateur OTAN-Russie en 1997 servait simplement à "limiter les dégâts": la Russie n'ayant aucun moyen de faire obstacle à l'élargissement de l'OTAN, elle pouvait aussi bien prendre ce que les Alliés étaient disposés à offrir, même au risque de sembler donner son acquiescement au processus d'élargissement. La contradiction fondamentale de toutes les instances OTAN-Russie - où la Russie siège et peut participer à la décision sur les questions clés mais ne peut pas exercer de véto – n'a pas pu être surmontée.

Ces faiblesses institutionnelles paraissaient dérisoires par rapport aux véritables conflits politiques. L'intervention militaire de l'OTAN dans la crise du Kosovo a été interprétée comme un coup de force géopolitique mené par un camp occidental déterminé à marginaliser la Russie et son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies. L'approche de l'OTAN en matière de défense antimissile, bien que dirigée contre des pays tiers, a été interprétée par la Russie comme une tentative de compromettre sa capacité de seconde frappe nucléaire. Pire encore, la "Révolution orange" en Ukraine et la "Révolution des roses" en Géorgie ont porté au pouvoir des élites qui envisageaient l'avenir de leurs pays respectifs au sein de l'UE et de l'OTAN.

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Dans un tel contexte, les arguments des occidentaux quant au caractère bienveillant de l'élargissement de l'OTAN n'ont jamais eu – et n'auront probablement jamais – un très grand poids. Demander à la Russie de reconnaître le caractère inoffensif de l'élargissement de l'OTAN néglige un point tout à fait essentiel: l'élargissement de l'OTAN – tout comme celui de l'Union européenne – est conçu comme un projet d'unification du continent. Il ne comporte par conséquent pas de "point final" susceptible d'une définition convaincante, que le point de vue adopté soit intellectuel ou moral. Autrement dit, et précisément parce que les processus respectifs d'élargissement des deux organisations ne sont pas conçus comme des projets antirusses, ils n'ont pas de limites et – paradoxalement – sont inévitablement perçus par la Russie comme un assaut permanent contre son statut et son influence. Tant que la Russie se dérobera à un débat honnête sur les raisons pour lesquelles un si grand nombre de ses voisins cherchent à se rapprocher de l'Ouest, cela ne changera pas – et la relation OTAN-Russie demeurera hantée par les mythes du passé au lieu de se tourner vers l'avenir.

A propos de l'auteur

Michael Rühle is the Head of NATO’s Energy Security section and is a former speechwriter to the NATO Secretary General.