Les partenaires européens
La tribune des experts

Stanley R. Sloan

Les partenaires européens "neutres" de l'OTAN : contributeurs utiles ou passagers clandestins ?

Lorsque l'Union soviétique et le Pacte de Varsovie se sont effondrés, cinq pays européens – l'Autriche, la Suède, la Finlande, l'Irlande et la Suisse – ont décidé, chacun pour ses propres raisons, de rester « neutres ». Ils ne pouvaient cependant pas éviter de s’interroger sur la place qui leur incombait dans le nouveau système international de l’après-Guerre froide, et notamment sur leurs relations avec l'OTAN.

Tout au long de la Guerre froide, ces cinq pays, bien que demeurant attachés aux valeurs politiques et aux systèmes économiques occidentaux, ont estimé que la neutralité était davantage compatible avec leur histoire et avec leurs intérêts de l’époque.

En Suisse et en Suède, la neutralité avait des racines particulièrement profondes. Ces pays ont jugé que le statut officiel de neutralité militaire servirait leurs intérêts durant la Guerre froide de la même manière qu’auparavant.

La neutralité de la Finlande durant la Guerre froide s’explique par la proximité géographique de l'Union soviétique et par la vulnérabilité du pays face à la puissance militaire et à l'influence politique soviétiques.

L'Autriche est devenue neutre à l’issue d’une lutte entamée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour recouvrer sa souveraineté, laquelle ne lui fut restituée qu’en 1955, après plusieurs années d'atermoiements de la part des Soviétiques, par le Traité d'État autrichien.

En 1949, l'Irlande avait voulu négocier un pacte de défense bilatéral avec les États-Unis, mais elle s'était refusée à adhérer à l'OTAN tant que la question de l'Irlande du Nord ne serait pas réglée avec le Royaume-Uni. Ainsi, la neutralité de l’île résultait principalement de ses différends avec le Royaume-Uni sur la question irlandaise, et non de la confrontation est-ouest. Dans ces circonstances, l'Irlande bénéficiait de fait d’un « ticket gratuit » en matière de défense, car l'OTAN aurait de toute façon été contrainte, dans son propre intérêt, de défendre ce territoire.

Le rapport sur l'élargissement de l'OTAN et les anciens pays neutres européens que j’ai établi en 1997 pour le Service de recherche du Congrès avançait l'hypothèse qu’au moins quelques-uns de ces pays seraient amenés à déterminer ce que la « neutralité » signifiait pour eux dans ces nouvelles circonstances. Le rapport concluait que «... les règles du jeu ont changé de manière tellement fondamentale en Europe que les anciens concepts de neutralité ont cessé d'être pertinents en tant que cadre pour les intérêts et les politiques de ces cinq pays. »

Les Neutres après la Guerre froide : une nouvelle ère

Aussi vrai que cela puisse encore être aujourd’hui, plus de vingt ans après la fin de la Guerre froide, aucun de ces cinq pays n’a demandé à adhérer à l'OTAN. Et cela en dépit du fait que tous les anciens membres non soviétiques du Pacte de Varsovie, ainsi que les trois anciennes républiques soviétiques de la Baltique, ont depuis longtemps rejoint l'Alliance.

Pas de neutralité sur le Partenariat pour la paix

Le programme OTAN de Partenariat pour la paix (PPP) a permis à chacun de ces cinq pays de coopérer avec l'Alliance à ses propres conditions, sans en devenir membre. À la fin des années 1990, tous avaient rejoint ce programme. La Suisse y a adhéré avant même de devenir membre de l'Organisation des Nations Unies.

Après avoir rejoint le PPP, il a fallu que ces cinq pays parviennent à donner un sens à leur participation, aussi bien en termes d’opérations de l'OTAN que de politique étrangère et de défense. Et, depuis la fin des années 1990, chacun d’eux a modifié sa position sur la scène internationale de manière à jouer un rôle pertinent et, dans certains cas, déterminant en soutien des missions de l'OTAN.

Des circonstances politiques bien particulières

Les politiques de sécurité qui sous-tendent le maintien de la neutralité ou du non-alignement de ces pays sont influencées par deux facteurs principaux : des éléments externes, tels que l'adhésion à l'Union européenne (UE) ou la situation générale de sécurité en Europe, et des dynamiques politiques internes.

L'adhésion à l'UE de tous ces pays excepté la Suisse a fortement influencé leurs choix. La décision prise par l’UE, suite au sommet franco-britannique de Saint-Malo, en 1998,d’élaborer une politique de sécurité et de défense commune (PSDC) a sans doute tempéré le point de vue selon lequel les anciens pays neutres bénéficiaient gratuitement de la garantie de sécurité offerte par l'OTAN. Leur participation active à l’élaboration de la PSDC a permis à ces pays de recentrer leurs efforts de défense et de les inscrire dans une certaine logique.

Pour certains, la PSDC offrait un cadre plus avantageux à leurs efforts de défense. Le ministère autrichien des Affaires étrangères décrit encore le partenariat de l'Autriche avec l'OTAN comme une conséquence logique de son adhésion à l'UE. L'argument avancé est que la participation de l'Autriche au PPP est essentielle à sa pleine association aux aspects militaires de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) puisque 21 pays sont membres à la fois de l’UE et de l’OTAN.

La Suède peut sans doute être considérée comme le contributeur le plus enthousiaste aux missions de l'OTAN, et peut-être comme celui qui s’est le plus rapproché d’une adhésion effective. Le sentiment qu’une Russie non réformée représente une menace croissante, associée à l’impression que la PSDC de l'UE pourrait ne pas offrir une garantie de sécurité suffisante, pourrait encore inciter la Suède à demander son adhésion.

La Finlande pourrait quant à elle être le pays suivant sur la liste des candidats les plus plausibles à une adhésion à l’Alliance, ne serait-ce que parce que l'opinion prévalant dans la région est que, si la Suède se décidait à demander son adhésion, la Finlande ne tarderait pas à lui emboîter le pas. Les deux facteurs externes influençant la Suède – la proximité de la Russie et les carences de l'UE – pèseraient tout aussi lourdement sur les décisions de la Finlande.

Le poids des relations conflictuelles entre l'Irlande et le Royaume-Uni a diminué au fil du temps, surtout après l’accord sur l’Irlande du Nord conclu en 1998. Mais rien n'indique que l’adhésion de ce pays à l'OTAN soit pour autant devenue plus probable. Il subsiste un certain sentiment nationaliste dans la politique irlandaise, qui fait encore obstacle à un resserrement des liens avec l'OTAN et même à un simple renforcement de la coopération militaire au sein de l'UE. L'Irlande est toutefois restée un partenaire actif de l’Alliance malgré cette situation et la récente crise financière.

A la différence de l'Irlande, ce n’est pas une forte inimitié historique qui a maintenu l'Autriche à l’écart de l'Alliance. Les principaux partis politiques autrichiens sont divisés sur la question, les sociaux-démocrates (SPÖ) étant contre l’adhésion tandis que les démocrates-chrétiens (ÖVP) y sont plus favorables.

Le fait que la neutralité autrichienne plongeait ses racines dans la confrontation est-ouest semblerait plaider en faveur de l'abandon de ce statut. Mais Bruno Kreisky, chancelier social-démocrate de 1970 à 1983, a tellement valorisé le statut de neutralité de l'Autriche que celui-ci est devenu une composante légendaire de l'identité autrichienne. Cette conception prévaut toujours en 2013.

La Suisse est sans doute le pays le moins près d’envisager sérieusement une adhésion à l'OTAN. Sa neutralité, reconnue par le Congrès de Vienne en 1815, ne lui a pas été imposée : c’est un choix qu’elle a fait. Grâce à ce statut, la Confédération suisse est amenée à jouer un rôle particulier dans les relations internationales, un rôle auquel il y a très peu de chances qu’elle entende renoncer dans un avenir prévisible.

Le partenariat : une stratégie de protection ?

Pour tous ces pays, le partenariat avec l'OTAN peut être considéré comme une stratégie de protection efficace. Certes, il n’inclut pas la garantie de défense collective au titre de l'Article 5 à laquelle donne droit l’adhésion. Mais il n’inclut par ailleurs aucune des charges découlant de l'adhésion.

Lorsque les États-Unis se plaignent du déséquilibre de la répartition des charges, ces pays échappent à tout reproche et ils peuvent même faire fièrement valoir leurs contributions volontaires aux missions de l'OTAN. Le niveau des dépenses de défense dans ces pays n’est certainement pas plus impressionnant que dans de nombreux pays européens membres de l'OTAN. Mais leurs contributions sont considérées comme un « plus », un geste volontaire très apprécié.

Lorsque l’Afghanistan sera derrière eux, les membres de l'OTAN, s’ils décidaient d'élargir la coopération en matière de cybersécurité et dans d'autres domaines de la sécurité non cinétiques, pourraient étendre le champ d’action des anciens pays neutres. Bien que la Suède et la Finlande aient toutes deux une longue tradition militaire, les trois autres pays sont plus susceptibles d’apporter une contribution lorsque les armes se sont tues. Certains gouvernements de l'OTAN jugeront peut-être cela insuffisant. Mais c'est probablement ainsi que les conditions et les politiques de sécurité très particulières de ces pays anciennement neutres et aujourd’hui non alignés peuvent coexister avec des relations de partenariat plus soutenues.

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A propos de l'auteur

Stanley R. Sloan est chercheur invité au Middlebury College, où il enseigne les relations euro atlantiques. Son dernier ouvrage en date d’intitule « Permanent Alliance? NATO and the Transatlantic Bargain from Truman to Obama » (Éd. Continuum, 2010).

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