La tribune des experts

Diego A. Ruiz Palmer, chef de la Section Capacité d’analyse stratégique à la Division Défis de sécurité émergents de l’OTAN

Deux décennies d’opérations de l’OTAN : bilan et perspectives

Cet été marquera le vingtième anniversaire du lancement par l’OTAN de sa toute première opération, après la fin de la Guerre froide. En juillet 1992, l’Alliance lançait l’opération Maritime Monitor, dans l’Adriatique, pour contrôler le respect, par la marine marchande internationale, des sanctions imposées par l’ONU à l’ex-Yougoslavie.

© ISAF

Ce printemps marquera, par ailleurs, le dixième anniversaire de la création, au sommet de Prague de 2002, de la Force de réaction de l’OTAN (NRF). Compte tenu de l’importance capitale que les opérations, et la NRF, ont revêtue s’agissant du maintien de la pertinence de l’Alliance dans la prévention et la gestion des crises et le règlement des conflits, il semble opportun de se pencher aujourd'hui sur le dossier des opérations menées par l’OTAN depuis deux décennies, et d’en dresser le bilan. Le sommet de Chicago, qui met l’accent sur l’horizon 2020, fournit aussi l’occasion de regarder vers l’avenir et de réfléchir aux adaptations opérationnelles qui semblent les plus judicieuses et les plus souhaitables pour que l’OTAN reste très performante et prête à agir en cas de nécessité.

Premiers pas en Bosnie-Herzégovine

L’extension rapide des guerres dans l’ex-Yougoslavie au début des années 1990 fut l’élément déclencheur de la première mission de l’Alliance en dehors de son territoire. Ce fut le premier test de la capacité de l’OTAN à planifier et à conduire des opérations multinationales à une cadence soutenue, et à déployer et utiliser des forces sur court préavis, dans un environnement géographique peu familier, et dans des circonstances opérationnelles évolutives.

La brève opération Maritime Monitor fut suivie, à l’automne 1992, par l’opération Maritime Guard, dont l’objet était de faire respecter l’embargo et dans le cadre de laquelle les navires de l’OTAN étaient autorisés à arrêter, à inspecter et à détourner des navires faisant route vers l’ex-Yougoslavie, puis, en juin 1993, par l’opération Sharp Guard, une opération maritime multinationale pour faire respecter l’embargo menée par l’OTAN et l’Union de l’Europe occidentale (UEO), une première à l’époque. En parallèle, l’Alliance lançait l’opération Sky Monitor, destinée à faire surveiller par sa flotte multinationale d’avions du système aéroporté d’alerte et de contrôle (AWACS) les vols non autorisés dans l’espace aérien de la Bosnie-Herzégovine. En avril 1993, l’opération Deny Flight succéda à Sky Monitor pour faire respecter, et plus seulement surveiller, la zone d’exclusion aérienne au-dessus de la Bosnie-Herzégovine.

En moins d’un an, l’OTAN s’était profondément impliquée, sur la base de mandats successifs de l’ONU, dans les premières tentatives de la communauté internationale pour endiguer le conflit de Bosnie-Herzégovine qui s’élargissait, même s’il s’agissait d’un rôle de soutien. L’Alliance avait donné en quelques mois à peine la preuve de sa capacité propre, sans égale à de nombreux égards, à adapter rapidement ses processus de planification, ses dispositions de commandement et de contrôle et ses capacités militaires de la Guerre froide aux circonstances sans précédent d’une opération dans une zone de conflit. C’est en Bosnie-Herzégovine qu’ont été posés les jalons des opérations qui allaient être menées sans discontinuer pendant les deux décennies suivantes, sur trois continents, des Balkans à l’océan Indien, et de l’ancrage de la crédibilité politique et opérationnelle de l’OTAN en tant que partenaire fiable et reconnu de la communauté internationale.

L’opération Maritime Monitor et les plus de 25 autres opérations et missions menées et dirigées depuis par l’OTAN en Europe, en Asie et en Afrique à l’appui de la communauté internationale ont été entreprises en dehors du cadre de la défense collective de l’Alliance et de sa zone de défense commune tel qu’il est fixé dans les articles 5 et 6 du Traité de l’Atlantique Nord. Elles ont donc été définies comme « opérations ne relevant pas de l’article 5 » ou opérations de réponse aux crises. Depuis la fin de la Guerre froide, l’Alliance a aussi conduit un nombre moins élevé d’opérations de dissuasion et de défense, en vertu des articles 4 et 5 du Traité, en Turquie (opérations Southern Guard, Ace Guard et Anchor Guard en 1990-1991, et Display Deterrence et Crescent Guard en 2003, qui ont coïncidé avec la première et la deuxième guerre du Golfe), en Amérique du Nord (opération Eagle Assist en 2001-2002, après les attentats terroristes du 11 septembre contre les États-Unis), et en Méditerranée (notamment Active Endeavour depuis l’automne 2001, également à la suite des attentats du 11 septembre). Depuis 2004 et 2008 respectivement, l’OTAN a également mené des opérations de police du ciel depuis des bases aériennes situées en Lituanie et en Islande, dans le prolongement de sa mission permanente de défense aérienne de tout son territoire européen.

© NATO

Au total, l’OTAN est restée engagée en continu ces vingt dernières années dans quelque 35 opérations distinctes, dont chacune avait un mandat et une mission spécifique, sur des théâtres très divers, et souvent avec l’intervention de toute une série de pays non OTAN, notamment tout récemment en Libye, et en recourant à divers ensembles de capacités opérationnelles distinctes (voir tableau).

Rétrospective et perspectives

L’approfondissement de l’engagement de l’OTAN dans les Balkans

L’accent initial de l’opération Deny Flight sur l’interception aérienne s’est progressivement étendu à la fourniture d’un appui aérien rapproché à la FORPRONU et à l’exécution de frappes air-sol contre les belligérants dans le cadre de règles d’engagement restrictives, et dans des circonstances souvent complexes sur le terrain. Ces tâches de plus en plus exigeantes ont préparé la voie, en août 1995, à la campagne aérienne Deliberate Force, qui a duré trois semaines et qui, avec l’engagement d’une Force de réaction rapide anglo-néerlando-française sur le terrain, a créé les conditions nécessaires à la cessation des hostilités, à la conclusion des accords de Dayton, et au déploiement, en décembre 1995, des 60.000 hommes de la Force de mise en œuvre de la paix (IFOR) – la première opération d’imposition de la paix de l’OTAN. Un an plus tard, l’IFOR fut rebaptisée Force de stabilisation (SFOR). En décembre 2004, dans le cadre de l’opération Althea, une force de l’Union européenne commandée par le commandant suprême adjoint des forces alliées en Europe et dirigée à partir du SHAPE, son QG d’opérations, a pris la relève de la SFOR – c’était la première fois que l’OTAN appuyait avec ses moyens et ses capacités une opération dirigée par l’Union européenne (UE).

Avec la détérioration de la situation politique et humanitaire au Kosovo, l’OTAN a de nouveau été sollicitée, cette fois pour fournir des données d’imagerie aérienne aux observateurs de la Mission de vérification au Kosovo de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Des avions spécialisés mis à disposition par la France, le Royaume-Uni et les États-Unis ont effectué des sorties de reconnaissance au-dessus du Kosovo dans le cadre de l’opération Eagle Eye, entre octobre 1998 et mars 1999. En janvier 1999, l’OTAN a également mis en place dans l’ex-République yougoslave de Macédoine (ERYM) voisine, une « force d’extraction » prête à évacuer du Kosovo, sur court préavis, les observateurs de l’OSCE s’ils devaient être menacés. Finalement, l’effondrement des négociations internationales menées avec l’ex-Yougoslavie à Rambouillet, en France, a précipité le lancement, en mars 1999, de la deuxième campagne aérienne de l’OTAN, Allied Force, qui fut beaucoup plus vaste et de plus longue durée. Le flux croissant de réfugiés du Kosovo fuyant le nettoyage ethnique dans leur pays qui s’était encore intensifié durant la campagne aérienne a rapidement submergé l’Albanie. L’OTAN a réagi en lançant l’opération Allied Harbour, sa toute première opération d’aide humanitaire, et en déployant rapidement une Force pour l’Albanie (AFOR) chargée d’aider à fournir des abris et des approvisionnements à grande échelle. Au final, Allied Force a ouvert la voie à une trêve difficile mais réelle au Kosovo, et une Force pour le Kosovo (KFOR) de 40.000 hommes, dirigée par l’OTAN, a été mandatée par l’ONU pour la faire respecter.

Le nouvel engagement opérationnel suivant de l’OTAN – le dernier – dans les Balkans a pris la forme, de 2001 à 2003, d’une succession de trois opérations de faible ampleur mais urgentes dans l’ERYM - Essential Harvest, Amber Fox et Allied Harmony - respectivement pour désarmer les groupes armés irréguliers et récupérer leurs armes, protéger les observateurs envoyés par l’UE et l’OSCE, et renforcer la sécurité. Ces opérations ont été soutenues par des efforts diplomatiques résolus menés en étroite coordination par l’OTAN et l’UE, concrétisant un nouveau partenariat né de l’expérience commune au Kosovo. En mars 2003, l’opération Concordia de l’UE succéda à Allied Harmony, instaurant un schéma de relève par l’UE d’opérations de l’OTAN lorsque les conditions sur le terrain et au niveau international le permettaient.

Près de dix années d’engagement continu au sol, dans les airs et en mer pour contribuer à endiguer les conflits dans les Balkans et à y mettre fin avaient transformé l’Alliance en une institution mature de gestion des crises capable de soutenir ses engagements opérationnels par un engagement politique fort et visible. Elle était également capable de travailler de concert avec d’autres organisations internationales, semant ainsi les germes d’une « approche globale » de la gestion des crises bien avant que le concept ne s’impose, près d’une décennie plus tard. Si la double nature, politique et militaire, de l’OTAN avait été insuffisamment appréciée, l’engagement de l’Alliance dans les Balkans a balayé cette perception erronée.

Depuis le début de l’engagement de l’OTAN dans les Balkans, les opérations et les missions sont devenues l’aspect le plus important de l’Alliance transformée. Au cours des deux dernières décennies, l’OTAN n’a cessé de montrer sa capacité unique de planifier, de lancer sur court préavis et de conduire, parfois à distance stratégique de l’Europe et souvent pendant une longue période, des opérations multinationales d’ampleur et de complexité variables – des opérations interarmées ainsi que des opérations terrestres, aériennes et maritimes, recourant à diverses combinaisons de compétences, de moyens et de capacités.

Les types d’opérations menées ont couvert pratiquement tout le spectre – de l’imposition de la paix en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo, à une aide à la sécurité aux multiples aspects en Afghanistan, et des opérations d’embargo maritimes le long des côtes de l’ex-Yougoslavie et de la Libye aux opérations d’aide humanitaire et de secours en cas de catastrophe, respectivement en Albanie et au Pakistan.

Certaines se sont déroulées dans un environnement relativement bienveillant, d’autres dans un environnement hostile. Toutes se sont caractérisées par un contrôle politique strict, un parfait respect du mandat, de la mission et des règles d’engagement, et par un souci partagé de protéger la vie humaine et d’éviter de faire des victimes civiles.

L’Alliance a aussi montré sa volonté et sa capacité de travailler avec d’autres organisations internationales, comme l’ONU, l’UEO, l’UE, l’OSCE et l’UA, de prendre la relève d’opérations menées par d’autres et de confier à d’autres la relève d’opérations menées par elle (par exemple de la FORPRONU à l’IFOR, et de la SFOR à l’EUFOR en Bosnie), et d’opérer parallèlement à des opérations en coalition, comme Provide Promise en Bosnie et Enduring Freedom en Afghanistan, dirigées par des Alliés.

Dans beaucoup d’opérations et de missions, tous les Alliés sont intervenus – l’IFOR, la SFOR, la KFOR et la FIAS – et dans d’autres, diverses combinaisons d’Alliés et de pays non OTAN du monde entier sont intervenues. Grâce à la participation des forces armées des tout nouveaux membres de l’Alliance et de beaucoup de ses partenaires, les opérations et les missions ont rendu visibles et concrets l’élargissement de l’OTAN et ses partenariats.

© NATO

Souvent les circonstances du terrain ont amené l’Alliance à adopter des outils opérationnels originaux, comme les unités multinationales spécialisées (MSU) de gendarmes français, de carabinieri italiens et d’autres forces similaires au sein de la SFOR et de la KFOR destinées à apporter un soutien de deuxième ligne pour le contrôle des foules aux forces de police locales et internationales, et les équipes de reconstruction provinciales (PRT) en Afghanistan destinées à renforcer la synergie de la FIAS avec les activités d’aide au développement.

Le pivot de l’Afghanistan et l’élargissement de l’engagement opérationnel de l’OTAN en Asie

De nouveaux changements, sur une plus grande échelle, allaient se produire avec l’approfondissement de l’engagement de l’OTAN en Afghanistan après sa prise de commandement, en août 2003, de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) créée deux ans et demi plus tôt dans le cadre des accords de Bonn de décembre 2001. Depuis, la détermination de la coalition de 50 pays constituée autour de la FIAS n’a cessé d’être confrontée à la dureté intrinsèque des conditions en Afghanistan, à l’héritage de trois décennies de guerres intestines, et à la résilience de l’insurrection talibane. L’OTAN s’est trouvée aux prises avec les défis gigantesques que constituent la direction de l’une des opérations internationales les plus vastes et les plus longues depuis la Deuxième Guerre mondiale, le soutien, sur un théâtre éloigné et inhospitalier, d’une force passée d’une garnison de 5000 hommes et femmes à Kaboul à 140.000 militaires déployés sur tout le pays, et l’élaboration d’une stratégie politico-militaire globale et claire pour étayer un engagement aussi ambitieux et exigeant.

La détermination et la capacité de l’OTAN d’aller au bout de son engagement en Afghanistan ont été maintes fois remises en cause. Pourtant, en dépit de la persistance des difficultés d’une entreprise ambitieuse et manifestement ingrate, plusieurs faits parlent d’eux-mêmes : la capacité avérée de l’Alliance à tenir son engagement de 2002 « d’aligner des forces capables de se déployer rapidement partout où elles sont nécessaires », la constance de dessein qui découle d’une alliance permanente, basée sur un traité, par rapport à une coalition ad hoc provisoire, et l’attractivité des opérations dirigées par l’OTAN pour de nombreux pays non membres du monde entier – 22 pays fournissant des troupes à la FIAS actuellement – qui comptent sur l’Alliance pour leur offrir le cadre institutionnel propre à mettre en œuvre leur détermination à promouvoir la paix et la sécurité internationales. En conséquence, l’engagement de l’OTAN a contribué à créer les conditions nécessaires à deux évolutions stratégiques – la transformation irréversible de l’Afghanistan après son expérience de stabilité accrue, et l’affaiblissement irrémédiable de l’élément central d’Al-Qaida – qui ont fait disparaître les conditions de base qui prévalaient avant 2001.

Indépendamment de l’Afghanistan, la dernière décennie a aussi vu l’Alliance mener pour la première fois, en 2005, deux opérations de secours en cas de catastrophe, après l’ouragan Katrina aux États-Unis, et après un violent séisme au Pakistan, qui ont toutes deux fait appel à des éléments rapidement déployables de la NRF. À partir de 2008, avec l’opération Allied Provider, l’OTAN a également contribué aux efforts internationaux plus larges de lutte contre la piraterie en mer et de protection des navires marchands et humanitaires dans l’ouest de l’océan Indien, aux côtés de la force multinationale maritime dirigée par les États-Unis, de l’UE et de pays comme la Chine, l’Inde, le Japon et la Russie. Outre les opérations traditionnelles, l’Alliance a aussi entrepris d’importantes missions de formation et de mentorat, en Iraq de 2004 à 2011, et depuis 2009 en Afghanistan, afin de renforcer les capacités des forces de sécurité locales. Ces différents engagements opérationnels se sont souvent accompagnés de la recherche d’un dialogue politique plus large et du développement de partenariats distincts, et ils ont bénéficié de l’expertise reconnue de l’OTAN dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité.

© ISAF

La planification et l’exécution d’opérations par l’OTAN et les Alliés n’ont toutefois pas été exemptes de lacunes, notamment des insuffisances systématiques au niveau de la fourniture des capacités requises (par exemple les hélicoptères d’appui en Afghanistan, et les frégates et les avions de patrouille maritime dans l’océan Indien), une attention insuffisante accordée à la fourniture de capacités non militaires, comme les conseillers civils en développement et les experts juridiques pour étayer les efforts de stabilisation et de reconstruction, l’imposition de réserves nationales au déploiement et à l’utilisation des forces des pays par les commandants de l’OTAN, des discordances dans les calendriers de rotation entre les pays contributeurs de troupes qui perturbent la cadence des opérations, et le recours excessif à des arrangements de commandement et de contrôle ad hoc qui s’écartent des concepts et des structures agréés de la chaîne de commandement de l’OTAN, et les sapent au final. L’efficacité des différentes opérations et missions de l’Alliance aurait aussi eu à gagner d’une prise en compte politique plus globale, par les pays membres, de leur situation générale en termes de gestion et d’affectation de ressources.

Le nouvel horizon africain de l’OTAN

L’engagement opérationnel initial de l’OTAN en Afrique, entre 2005 et 2007, a découlé d’une initiative de l’Union africaine (UA) sollicitant un soutien au niveau du transport aérien pour sa mission au Soudan (MUAS). Le soutien à la MUAS a été suivi de la fourniture d’un soutien au niveau du transport aérien et maritime pour la mission de l’UA en Somalie. En outre, l’OTAN contribue au renforcement de la capacité de l’UA de planifier et de conduire ses propres opérations de maintien de la paix et à la constitution de la Force permanente africaine.

L’engagement de l’OTAN en Libye de mars à septembre de l’an dernier, destiné à protéger les civils et les zones habitées et à faire respecter la zone d’interdiction aérienne et l’embargo maritime, a une nouvelle fois montré l’aptitude l’Alliance à agir rapidement et à associer des partenaires à ses opérations, en l’occurrence quatre pays – la Jordanie, le Qatar et les Émirats arabes unis, ainsi que la Suède – qui ont participé à la campagne aérienne.

À l’horizon 2020, la perspective d’un rythme opérationnel plus faible, et la nécessité de demeurer prête à agir en permanence, amènera l’OTAN à réexaminer, et dans certains cas, à réviser la forme de ses engagements sur la base des éléments suivants : de nouvelles formes visibles de présence, notamment par le biais d’une utilisation accrue de la NRF en tant que force permanente hautement performante et déployable, et d’un calendrier d’exercices OTAN plus régulier, l’octroi d’une place plus importante aux forces navales et aux plates-formes d'échange d’informations à terre pour contribuer à relever toute une série de défis liés à la sécurité maritime et d’autres défis émergents en mer et en provenance de la mer, un effort résolu d’utilisation de la nouvelle structure de commandement de l’OTAN pour le commandement et le contrôle des opérations au lieu du recours à des arrangements ad hoc, un effort plus délibéré d’accroissement de la réserve de mentors disponibles pour les missions de l’OTAN destinées à assurer la formation et le mentorat des forces de sécurité locales, un plus grand recours à la coopération militaire avec des partenaires pour améliorer leurs contributions potentielles aux éventuelles opérations et missions futures de l’Alliance et soutenir les efforts de renforcement des capacités locales, et l’ouverture plus systématique par la famille OTAN des centres d’excellence multinationaux aux partenaires, afin de constituer ensemble des forces et des capacités compatibles et interopérables. Ces réformes devraient contribuer à faire en sorte que les enseignements tirés de deux décennies d’opérations se reflètent dans l’évolution de la capacité opérationnelle de l’Alliance. Dans le même temps, il faudra veiller à ce que le processus de transition en Afghanistan et le retour progressif des forces des Alliés et des partenaires chez elles n’érodent pas l’habitude de travailler ensemble, et parfois de combattre ensemble, qui est au cœur de la souplesse et de l’efficacité opérationnelles avérées de l’OTAN.

© NATO

Les nombreuses opérations et missions de l’Alliance ont permis d’obtenir des résultats considérables. L’engagement de l’OTAN en Libye a une nouvelle fois montré son aptitude à agir, rapidement et efficacement, avec d’autres, et ce dans des circonstances difficiles et sans précédent. En examinant, à Chicago, l’orientation future de sa transformation à l’horizon 2020, ainsi que les prochaines étapes de son engagement en Afghanistan et ailleurs, l’Alliance peut faire fond sur les solides acquis de son expérience opérationnelle et tirer parti de son impressionnant bilan opérationnel.

Les opérations et les missions de l’OTAN – 1991-2012

A. Opérations de dissuasion et de défense

  1. Southern Guard
  2. Ace Guard
  3. Anchor Guard
  4. Agile Genie
  5. Eagle Assist
  6. Active Endeavour
  7. Determined Deterrence
  8. Crescent Guard

B. Opérations de gestion des crises et de réponse aux crises

  1. Maritime Monitor
  2. Sky Monitor
  3. Maritime Guard
  4. Deny Flight
  5. Sharp Guard
  6. Deliberate Force
  7. IFOR
  8. SFOR
  9. Eagle Eye
  10. Force d’extraction de l’OTAN
  11. Allied Force
  12. Allied Harbour (AFOR)
  13. KFOR
  14. Essential Harvest
  15. Amber Fox
  16. Allied Harmony
  17. FIAS
  18. NTM-Iraq
  19. Opération de secours en cas de catastrophe – Ouragan Katrina (États-Unis)
  20. Opération de secours en cas de catastrophe – Séisme au Pakistan
  21. Soutien de l’OTAN à la MUAS – transport aérien (Soudan)
  22. Soutien de l’OTAN à la MUASOM – transport aérien et maritime (Somalie)
  23. Allied Provider
  24. Allied Protector
  25. Ocean Shield
  26. NTM-Afghanistan
  27. Unified Protector

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A propos de l'auteur

Diego A. Ruiz Palmer est le chef de la Section Capacité d’analyse stratégique à la Division Défis de sécurité émergents de l’OTAN. De 2004 à 2010, il a dirigé la Section Planification à la Division Opérations de l’OTAN.

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