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L'OTAN et la Russie: ressusciter le partenariat

Des améliorations majeures sont intervenues dans la coopération pratique entre l'OTAN et la Russie, fait valoir Andrew Monaghan. Mais une véritable entente plus profonde sur les rôles mutuels reste problématique.

© Reuters / Vasily Fedosenko

Un frein aux progrès - la guerre en Géorgie d'août 2008

La guerre russo-géorgienne a constitué un moment-clé dans les relations OTAN-Russie. Ce fut le point culminant de la dissonance stratégique croissante entre Moscou et l’Alliance, où chaque partie a tiré des conclusions divergentes, discordantes, des mêmes faits: des «révolutions de couleur» en Géorgie et en Ukraine aux litiges gaziers entre Gazprom et Naftohaz Ukraini.

Le sens du partenariat et de la coopération qui avait pu être généré par la création du Conseil OTAN-Russie (COR) en 2002 a commencé à se dissiper. Il allait faire place à une frustration mutuelle face à la lenteur du développement de la coopération pratique, et aux accusations ainsi qu’à la méfiance quant aux intentions de l'autre. Dans ce contexte, la guerre d’août 2008 a porté de façon spectaculaire les tensions OTAN-Russie à leur paroxysme. Le COR fut suspendu.

C’est en 2009 que les choses ont commencé à évoluer en sens inverse, et que les États-Unis et la communauté euro-atlantique ainsi que la Russie ont cherché à relancer les relations. À bien des égards, la situation était semblable à la tentative de relance qui avait été menée une dizaine d’années plus tôt, lorsque les relations avec la Russie avaient également été mises à rude épreuve, après la guerre du Kosovo.

Aujourd’hui, comme à l’époque, en 2000, un nouveau secrétaire général s’est employé à redynamiser la relation de l'Alliance avec la Russie et à fixer des priorités en la matière. Anders Fogh Rasmussen s’est immédiatement attelé au dossier de ces relations « qu’il était urgent de restaurer » et à l’établissement d’un «véritable partenariat stratégique» avec Moscou. Il s’agissait de se concentrer sur un programme plus cohérent et de développer la coopération pratique dans les domaines présentant un intérêt commun.

Les deux parties semblent s’être « mises d’accord pour dire qu’elles sont en désaccord » sur certaines questions qui les ont divisées, en particulier la guerre russo-géorgienne

Le sommet de l'OTAN et la réunion du COR à Lisbonne, en novembre 2010, ont marqué une étape importante de la redynamisation : les hauts dirigeants de l'Alliance comme de la Russie ont mis l’accent sur l'émergence d'une « nouvelle phase » dans les relations, ainsi que sur les efforts déployés pour les moderniser.

Le nouveau Concept stratégique de l’OTAN souligne les fondements de la relation établie par l’Acte fondateur OTAN-Russie et la Déclaration de Rome. Il reconnaît que la coopération OTAN-Russie revêt une importance stratégique car elle contribue à la création d’un espace commun de paix, de stabilité et de sécurité. Le COR a donc entériné un programme commun, portant sur la coopération en matière de lutte contre le terrorisme, de lutte contre la piraterie et de lutte antidrogue, la promotion de la sécurité internationale et la défense antimissile.

Autre élément reflétant la relance des relations après la guerre de Géorgie : le COR s’est félicité, à Lisbonne, de l’accord intervenu sur la revue conjointe par l’OTAN et la Russie des défis de sécurité communs du XXIème siècle et sur certaines mesures de coopération, en particulier les arrangements proposés par Moscou pour faciliter le transit de la FIAS vers l'Afghanistan et la reprise des exercices de défense contre les missiles de théâtre.

D'autres aspects de l'agenda commun reflètent également les progrès réalisés dans la redynamisation des relations.

En ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, en juin de cette année l'OTAN et la Russie ont mené l'exercice « Vigilant Skies 2011 », qui avait pour objet de répondre à une simulation de détournement d'un avion de ligne par des terroristes. Il s’agissait du premier exercice du genre, et il s’est inscrit dans le cadre du projet prioritaire du COR intitulé « l’Initiative sur l’espace aérien en coopération » (CAI), visant à établir une image radar commune de la circulation aérienne pour l’OTAN et la Russie, afin de permettre une alerte précoce en cas d’activités aériennes suspectes. Cette initiative fait partie d’une série de projets de coopération dans la lutte contre le terrorisme, comme le projet « Standex » sur la détection à distance d’explosifs transportés par des kamikazes.

La coopération porte également sur d'autres domaines, comme la recherche et le sauvetage sous-marins. La Russie a participé, au printemps 2011, à l'exercice « Bold Monarch », simulant le sauvetage d'un sous-marin en détresse. Le nouveau tournant pris dans les relations, en particulier s’agissant de la coopération entre militaires, après la suspension d’août 2008 mérite d’être relevé. Ces exercices offrent des avantages potentiels considérables, en établissant une confiance et des liens importants entre les partenaires. C’est ce type d’exercices qui avait jeté les bases de la coopération qui avait, par exemple, permis de sauver un submersible russe en août 2005.

© NATO

Retour à la table des négociations - le Conseil OTAN-Russie à Lisbonne

À un niveau plus stratégique, les deux parties semblent s’être «mises d’accord pour dire qu’elles sont en désaccord» sur certaines questions qui les ont divisées, en particulier la guerre russo-géorgienne et la reconnaissance par la Russie de l'Ossétie du Sud et de l’Abkhazie.

Dans le même temps, en dehors du développement de leurs relations, les deux parties ont beaucoup d'autres priorités qui exigent du temps, de l'attention et des ressources. Et il subsiste des ambiguïtés et des tensions sous-jacentes dans la relation elle-même. Par exemple, si, en Libye, les deux parties ont un même objectif clair - faire en sorte que le peuple libyen puisse « façonner son propre avenir dans la liberté » - il n’en demeure pas moins que Moscou a critiqué les actions menées par l'OTAN dans ce pays. L’ambassadeur Rogozine a déclaré que c’était le début de l'élargissement de l'OTAN vers le sud. Moscou a également reproché à l'Alliance d’outrepasser le mandat de protection des civils que l’ONU lui a confié.

D’une manière plus générale, les documents stratégiques récents des deux parties tendent à montrer qu’elles ont chacune d'autres priorités qui ne coïncident pas avec celles de l’autre - et qui sont parfois en contradiction directe. Dans le cadre de sa révision stratégique, depuis 2008, Moscou a souligné le déclin de l'influence occidentale dans les affaires internationales et l'incapacité de l'OTAN à résoudre les problèmes de sécurité européens, et a indiqué que l’Alliance faisait peser des menaces potentielles sur les intérêts russes. L'opposition de longue date de la Russie à l’égard de l'OTAN, et sa méfiance envers elle, n'ont pas sensiblement diminué. Nombreux sont les Russes qui continuent à remettre en cause le rôle que l’organisation peut avoir à jouer ou même le maintien de son existence, considérant qu’elle est incapable de mener une action positive ou efficace.

Moscou ne cesse de souligner qu'elle ne saurait accepter l'idée que l'OTAN soit le «gendarme du monde»

Pour sa part, l'OTAN a insisté sur son engagement de protection de ses États membres contre toute attaque conventionnelle, en raison, notamment, des préoccupations de certains Alliés à propos du rôle de la Russie dans les affaires internationales. L'Alliance a également réitéré sa politique de la porte ouverte, ainsi que son intention d’offrir à ses partenaires du monde entier davantage d’engagement politique avec elle. Moscou ne cesse de souligner qu'elle ne saurait accepter l'idée que l'OTAN soit le « gendarme du monde », et soutient que l'article 5 du Traité atlantique et la politique de la porte ouverte fragmentent la sécurité européenne.

La différence d’interprétation de l'indivisibilité de la sécurité illustre l’écart particulièrement important qui existe au niveau de la vision qu’ont les partenaires.

Pour l’Alliance, l'indivisibilité de la sécurité se définit en termes de nature globale de la sécurité dans ses trois dimensions (humaine, économique et politico-militaire), de sécurité entre les États et de reconnaissance de l’intégration de la sécurité européenne et eurasienne dans la sécurité mondiale. Pour Moscou, elle se définit différemment, en termes de niveaux de sécurité – d’un côté le niveau de la sécurité politiquement agréée de l'OSCE, mais d’un autre côté celui des engagements juridiquement contraignants de l’OTAN et de l’UE. L'architecture de sécurité européenne est actuellement divisée sur cette base, selon Moscou, ce qui crée un espace sécuritaire à double niveau dans lequel elle n'a ni voix au chapitre, ni garanties juridiques.

Garder les choses à flot – la Russie et les pays de l'OTAN ont effectué des exercices conjoints de sauvetage sous-marin en 2011

En conséquence, la possibilité d’orientations politiques communes pour Bruxelles et Moscou ne trouve pas encore beaucoup d’écho – pour exemple, l’accueil peu enthousiaste que l'OTAN a réservé à la proposition de Traité sur la sécurité européenne faite par Moscou, qu’elle a préféré orienter vers le processus de Corfou de l’OSCE plutôt que de l’aborder directement.

Autre exemple : l’accent mis par l’OTAN sur le fait que la défense antimissile ne peut pas être réellement collective, car la Russie n'est pas membre de l'Alliance. Cela illustre le fossé conceptuel et les divergences de vision de la sécurité qui existent entre les deux parties.

La restauration des relations OTAN-Russie après la guerre russo-géorgienne est une étape stratégiquement importante pour la sécurité européenne. L’ordre du jour en la matière est plus ciblé et plus bénéfique, ce qui a donné des résultats significatifs, notamment dans le domaine de la coopération entre militaires.

Mais si les divergences politiques ne sont pas abordées (et s’il n’y a pas au moins un commencement d’aplanissement), il sera difficile d'aller au-delà du niveau de coopération pratique actuel et de passer à un programme stratégique qui soit véritablement mutuel et conjoint: la base d'un partenariat stratégique.

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