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NATO e Russia: condannate alla delusione?

James Sherr da Chatham House afferma che la differente percezione di entrambe le parti del rapporto NATO-Russia determina degli effetti indesiderati. E finché ciascuna parte non accetterà la definizione dell’altra di cosa voglia dire sicurezza, è dell’avviso che questi si ripeteranno.

James Sherr, Senior Fellow, Chatham House

Negli ultimi anni, molti si sono giustamente chiesti se le relazioni NATO-Russia possono alla fine diventare qualcosa di significativo. La pausa nel processo di allargamento, la riattivazione del Consiglio NATO-Russia, l’azzeramento USA-Russia, i nuovi accordi START e l'intensificarsi della cooperazione in Afghanistan hanno alimentato tali speranze.

Ma non è affatto un segreto che qualcosa manchi nel rapporto. Per Bruxelles l’elemento mancante è la fiducia. Per Mosca è la parità.

Si tratta di percezioni molto distanti, e ciò dovrebbe moderare le aspettative. Malgrado i progressi, NATO e Russia mantengono chiaramente punti di vista dissimili su ciò che salvaguarda e su ciò che minaccia la sicurezza europea. Inoltre sono portatrici di culture molto diverse della sicurezza. Finché le cose rimarranno in questi termini, la Russia troverà difficile avere fiducia nella NATO, e gli alleati della NATO saranno particolarmente esitanti nel consentire alla Russia il tipo di parità che cerca. All’interno di questi parametri un rapporto produttivo e cooperativo è possibile. L’armonia no.

Per la Russia parità vuole dire cogestione

Alla base, la NATO non ha mai messo in dubbio la parità con la Russia. La Russia è il partner prioritario della NATO. Nessun alleato cerca di diminuirne l’autonomia o di limitarne le prerogative. L’Atto istitutivo NATO-Russia esclude ogni “diritto di veto sulle azioni dell’altro” o ogni restrizione su “i diritti della NATO o della Russia a un processo decisionale e ad agire in modo indipendente”.

Per la Russia parità vuole dire cogestione; nelle parole di Konstantin Kosachev, Presidente del Comitato per gli affari esteri della Duma di stato: “una completa ammissione al ‘club euro-atlantico’ ed effettiva influenza sul processo decisionale”. Secondo il punto di vista della leadership del paese, la Russia ha diritto a tale parità in virtù del suo contributo alla fine della Guerra Fredda, alla dissoluzione del Patto di Varsavia e della sua importanza strategica.

Allo stesso tempo, nelle parole dell’ex Presidente Putin, la Russia ha “acquisito un diritto ad essere cointeressata”. E ha il diritto ad essere alla pari ma diversa - per rimanere, secondo le parole del Ministro degli esteri Lavrov, un “autonomo centro di valori”. Mosca ritiene che ignorando queste richieste, spostando le “infrastrutture militari” verso i confini della Russia e rifiutando di escludere la possibilità di un ulteriore allargamento, la NATO fa rivivere la divisione dell’Europa.

Nell'Alleanza, molti vedono la Russia allo stesso modo. Firmando la Dichiarazione OSCE di Budapest nel 1994 e l’Atto istitutivo nel 1997, la Russia ha manifestato il suo “rispetto per la sovranità, l’indipendenza e l’integrità territoriale di tutti gli stati e per il loro insito diritto a scegliere i mezzi per garantire la propria sicurezza”. Ha rinunciato inoltre alle “sfere d’influenza”.

Però la diplomazia russa ha evidenziato abilmente diversi temi: che la “sicurezza è indivisibile” (Carta di Parigi, 1990) e che gli stati non devono “perseguire interessi di sicurezza a spese degli altri” (Dichiarazione di Budapest, 1994). Sulla base di questi principi, il Presidente Medvedev insiste che il sistema di sicurezza europeo non dovrebbe determinare “zone con livelli diversi di sicurezza”, il che fa sorgere l’inevitabile questione se gli stati hanno diritto a entrare nelle “zone” o a uscirne.

Limitando gli impegni a questioni di sicurezza hard e ignorando le minacce politiche ed economiche, la bozza russa del Trattato sulla sicurezza europea del 2009 non ha allineato la Russia né con la NATO né con l'OSCE, il cui processo di Corfù enfatizza il dialogo su “tutti gli aspetti di sicurezza”.

Accettare di essere partner: il 1997 ha visto un nuovo chiaro percorso tracciato per NATO e Russia

Nelle dichiarazioni interne e bilaterali la posizione della Russia è assai meno sottile. Sin dal primo documento politico sul cosiddetto “near abroad” nel 1992, alla richiesta del Presidente Medvedev di una “sfera d’influenza privilegiata” nel 2009, la Russia ha dato per scontato di avere un diritto a limitare la sovranità dei propri vicini. Nell’appello dell’agosto 2009 all’allora Presidente ucraino Yushchenko, Medvedev gli rimproverava d’ignorare le “basi della cooperazione”, minando la “storia, cultura e religione comuni ai due paesi”, i principi di una “salda cooperazione economica” e di “continuare ostinatamente la propria corsa verso l’adesione alla NATO”. Tre mesi prima, il Primo Ministro Putin definiva un “crimine” i tentativi di separare l’Ucraina (la “piccola Russia”) dalla Russia.

Coloro che sono abituati a negoziare con la Russia, riscontreranno in tali atteggiamenti l’assunzione di una certa posa, e c'è qualcosa di vero in ciò. Ma le politiche russe non sono mosse di apertura. Esprimono gli interessi dello stato e lo hanno fatto con notevole coerenza.

Prudentemente, si potrebbero intravedere cinque conclusioni.

Primo, non dovremmo presumere che i recenti miglioramenti nelle relazioni riconcilieranno la Russia alla posizione della NATO nel mondo. L’ultima Dottrina militare russa colloca la NATO al primo posto tra i “pericoli militari” che il paese ha di fronte. Anche la Difesa missilistica strategica è considerata come un “pericolo militare”. La dottrina è stata pubblicata nel febbraio 2010, 18 mesi dopo che il processo di allargamento era giunto ad una temporanea sospensione. E ciò è terribilmente fuori sintonia con il Concetto Strategico della NATO, che afferma come “la sicurezza della NATO e della Russia siano interconnesse”.

In molte aree la Russia è un partner inevitabile. Ma rimarrà un partner difficile

Secondo, non dovremmo presumere che la cooperazione sarà cumulativa o che un accordo costituirà un impulso verso altri. Il nuovo Trattato START non ha facilitato i progressi nei negoziati sulla difesa missilistica e, almeno per il momento, la richiesta del Senato USA per intavolare negoziati sulle armi sub-strategiche ha ricevuto un secco rifiuto. Né dovremmo presumere che la Russia perseguirà la sua cooperazione con la NATO per proprio conto. Dal punto di vista di Mosca, i negoziati e gli sforzi comuni non sono esercizi di terapia di gruppo, ma mezzi per promuovere gli interessi nazionali. La cooperazione in alcuni settori in Afghanistan (per esempio, approvvigionamenti e transito) non escluderanno approcci conflittuali in altri settori (per esempio, diritti fondamentali e sicurezza regionale).

Terzo, non dovremmo presumere che il bisogno di “modernizzazione” e di investimenti stranieri modererà l’atteggiamento della Russia verso la NATO. Ci sono evidenti collegamenti tra le riduzioni di risorse, l’incapacità amministrativa e le carenze delle forze convenzionali russe. Ma le riduzioni presenti nella riforma della difesa del Ministro della difesa Serdyukov hanno solo intensificato l’ostilità verso la difesa missilistica NATO e l’opposizione ad ulteriori riduzioni delle armi nucleari.

La difesa missilistica, porterà ad una maggiore cooperazione, o causerà maggiore discordia?

Quarto, non dovremmo sottovalutare l'influenza dei nostri rispettivi valori e tradizioni. Per tre generazioni il modo di pensare nelle democrazie occidentali è stato plasmato dalla creazione del consenso, dal processo decisionale collettivo e da una “mentalità di cooperazione” che mira a riconciliare gli interessi nazionali con gli interessi reciproci. Oggi NATO e UE sono impegnate in un ordine di sicurezza post Guerra Fredda definito non da linee su mappe ma dalla libertà degli stati di scegliere i loro partner e il loro sistema di sviluppo. Inoltre credono che ci siano occasioni in cui i valori “universali” vadano difesi oltre i loro confini. La Russia non condivide questa tradizione. È uno stato enfaticamente moderno senza aggiunte postmoderne. Conserva spietata valutazione geopolitica della sicurezza, una difesa non apologetica delle sfere d’influenza, una salda fede nella sovranità e una palese sfiducia nel “messianismo occidentale”.

Quinto e quale conclusione, dovremmo essere preparati ad accettare che alcune delle politiche che abbiamo più care si scontrino con il senso del giusto e del diritto acquisito della Russia. Sostenere la “libertà di scelta” dei vicini della Russia potrebbe essere utile per l’Europa, ma si scontra con gli interessi della Russia, per come la Russia al momento li definisce. A una classe militare che equipara la sicurezza al dominio dello “spazio”, la presenza delle forze della NATO “in prossimità dei confini russi” pone un “pericolo militare”, che non tiene conto delle nostre intenzioni.

Queste conclusioni non dovrebbero diminuire la priorità che la NATO attribuisce alle sue relazioni con la Russia. Al contrario, dovrebbero rafforzare la determinazione della NATO ad approfondire la cooperazione dove esistono interessi comuni e confinare le nostre divergenze a settori di effettivo disaccordo.

In molte aree la Russia è un partner inevitabile. Ma rimarrà un partner difficile.

Gli interessi nazionali della Russia porranno stringenti limiti al grado in cui essa può sia sostenere che opporsi alla politica della NATO. In tale ambito si possono raggiungere limitati ma importanti risultati. Se ci si aspetta di più, siamo condannati alla delusione.

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