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La OTAN y la seguridad energética

Existen muchos vínculos entre energía y seguridad. Michael Rühle expone los motivos del interés de la OTAN en la seguridad energética y sus posibles efectos.

En los últimos años la seguridad energética se ha convertido en un tema estrella dentro del debate internacional sobre seguridad, y eso por varios motivos: la creciente dependencia europea del petróleo y gas, el aumento de las necesidades energéticas de potencias emergentes como China e India, el agotamiento de los combustibles fósiles previsto para mediados de siglo, la intensificación del debate sobre el cambio climático, y el renovado interés mostrado por muchos países por la energía nuclear civil.

Otros factores adicionales serían las amenazas armadas contra el suministro de energía por parte de terroristas y piratas, la inestabilidad política en muchos países productores de energía y los intentos de algunos de esos países de usar el suministro energético como arma política.

La OTAN tiene una función legítima que desempeñar en la seguridad energética, pero ¿cuál debe ser su papel concreto?

Todos esos elementos señalan en una misma dirección: garantizar el suministro de energía quizás no sea un reto puramente militar, pero tiene una faceta de seguridad evidente. Como Alianza que ofrece protección a casi 900 millones de ciudadanos y posee una red única de países socios, la OTAN tiene una función legítima que desempeñar en la seguridad energética. Pero ¿cuál debe ser su papel concreto?

El nuevo Concepto Estratégico de la OTAN aporta una respuesta clara a esa pregunta. Con una notable evolución desde la protección del territorio a la protección de las personas, el documento no sólo ofrece una descripción gráfica de la creciente vulnerabilidad de los suministros energéticos de los Aliados, sino que también asigna a la OTAN la tarea de “desarrollar la capacidad de contribuir a la seguridad energética, incluyendo la protección de infraestructuras esenciales y zonas y rutas de tránsito, la cooperación con los Socios y las consultas entre los Aliados sobre la base de evaluaciones estratégicas y planes de contingencia.

Sin embargo, no resultará fácil traducir este ambicioso mandato en una agenda concreta para la OTAN. Por diversos motivos, los Aliados están enfocando el tema de la seguridad energética con muchas dudas y vacilaciones.

© Stringer Russia / Reuters

Entre los motivos para tanta prudencia destacan las divergencias entre los diferentes intereses nacionales. La seguridad energética suele considerarse una cuestión económica interna, y muchos países no quieren debatir este asunto en foros internacionales. Y no es sólo un problema para la OTAN, sino también para la UE. A pesar de los esfuerzos de la Comisión Europea para redactar una política energética con visión de futuro, los países miembros siguen llegando a acuerdos individuales con los proveedores de energía. En resumen, cuando se trata de seguridad energética cada país tiende a preocuparse de sí mismo.

La prudencia del enfoque de la OTAN sobre la seguridad energética se debe también a que se trata de una cuestión indisolublemente ligada a Rusia, que posee las mayores reservas mundiales de carbón, gas y uranio, y ocupa el séptimo puesto en petróleo, manteniendo una posición clave en el suministro energético europeo. Dado que los puntos de vista de los Aliados sobre las políticas exterior, energética y de seguridad de Rusia han sido en ocasiones diferentes –a causa, en parte, de los distintos grados de dependencia energética respecto a este país– siguen existiendo dudas a la hora de iniciar un debate que podría degenerar en una discusión inútil con Rusia.

La tercera razón para la prudencia de la Alianza reside en el hecho de que ya hay muchos otros actores que se ocupan de la seguridad energética: desde la UE hasta la Agencia Internacional de la Energía, y desde la OCDE hasta el sector privado. Así que el papel de la OTAN tiene que ser complementario, aportando valor añadido sin liderar el proceso.

El último motivo para sus vacilaciones es su carácter de Alianza identificada sobre todo con los medios militares. Aunque evidentemente la seguridad energética puede tener una dimensión militar, como demuestran las operaciones aliadas frente a las costas de Somalia, que también protegen a los petroleros, a muchos Aliados les preocupa que un papel de la Alianza demasiado notorio pudiera “militarizar” excesivamente los que en esencia constituye un asunto económico.

La OTAN ha ido desarrollando con el paso de los años un “acervo” consensuado sobre seguridad energética, adaptado a sus capacidades específicas

Así que la combinación de intereses políticos y económicos divergentes por una parte, y las limitaciones estructurales de la Alianza por otra, han dificultado un debate sistemático entre sus miembros sobre seguridad energética. Pero, a pesar de estas restricciones, la OTAN ha ido desarrollando con el paso de los años un “acervo” consensuado sobre seguridad energética, adaptado a sus capacidades específicas. Este “acervo” descansa sobre tres pilares:

El primero, el diálogo y la puesta en común de información e inteligencia entre los Aliados, con los países socios y con el sector privado. Se centra principalmente en la seguridad de infraestructuras energéticas esenciales, especialmente en los países productores y distribuidores de energía, la seguridad de las rutas de transporte y las evaluaciones de amenazas terroristas. Otra faceta consiste en los análisis destinados a garantizar el suministro de energía (combustible) para las fuerzas de la OTAN en campaña.

El segundo, el fomento de la estabilidad, que implica principalmente el desarrollo de los procesos de reforma en el entorno estratégico global de la OTAN. Se pone el énfasis en el diálogo político y la cooperación militar con países socios de Europa, el Cáucaso, Asia Central, Oriente Medio y la región del Golfo, un grupo que incluye países productores, distribuidores y consumidores de energía. Por eso la seguridad energética aparece en muchos programas de cooperación.

© Ho New / Reuters

Y, en tercer lugar, la protección de infraestructuras energéticas esenciales. En principio, se trata de una responsabilidad nacional, pero a petición de los países la OTAN puede ayudar a la supervisión de las rutas marítimas y aguas territoriales, usando expertos civiles o medios militares. Además, se pueden utilizar las capacidades de planeamiento de emergencias civiles de la OTAN en los desastres provocados por el hombre, como los vertidos de petróleo.

Esta breve lista subraya el hecho de que la seguridad energética está relacionada con muchos aspectos de la agenda de la OTAN, aunque las diferentes actividades casi nunca se integran en una única política coherente. Si la Alianza quiere mejorar el enfoque de sus actividades de seguridad energética y coordinarlas con los otros actores principales necesita un planteamiento más sistemático, que se guíe por el objetivo de dar más visibilidad a la seguridad energética dentro de la OTAN y facilitar un debate esclarecedor entre sus miembros.

Evidentemente, este objetivo únicamente se podrá alcanzar mediante un enfoque gradual. Los Aliados sólo participarán si todos ellos se convencen de que la OTAN ofrece un valor añadido tangible.

El primer paso de este enfoque gradual debe consistir en desmitificar la seguridad energética y convertirla en un asunto habitual dentro de las consultas internas de la OTAN. Nunca ha habido tantas oportunidades de progreso como ahora: mientras el debate internacional sobre seguridad se va centrando en los nuevos retos, especialmente los ciberataques y la proliferación nuclear, aumenta la presión para que la Alianza asuma su papel en la lucha contra esas amenazas. Además, muchos de esos nuevos retos de seguridad tienen aspectos relacionados con la energía. El ciberataque del gusano “Stuxnet” contra el polémico programa nuclear iraní, que afectó a la central de Busheh, proporciona una demostración gráfica del vínculo entre amenazas cibernéticas y suministro de energía. De forma similar, los ataques terroristas contra centrales energéticas en Rusia y refinerías en países africanos y árabes muestran la relación entre terrorismo y energía.

Además de la ampliación de la capacidad analítica interna de la OTAN y la mejora en la puesta en común de inteligencia entre los Aliados, los nuevos retos de seguridad –incluyendo la seguridad energética– tienen su reflejo dentro de la estructura organizativa de la Alianza

El punto de vista holístico del nuevo Concepto Estratégico respecto a las amenazas emergentes representa un primer paso importante para convertir a la seguridad energética en una cuestión de la OTAN. Un segundo paso igual de importante consistió en darle a este tema un “hueco” organizativo propio, mediante la creación de la “División de retos de seguridad energética” dentro del Estado Mayor Internacional de la OTAN. Reunir los nuevos retos de seguridad (ciberterrorismo, proliferación, energía) dentro de una sola división no sólo permitirá un análisis más sistemático, sino que también facilitará un debate más centrado entre los Aliados. Además de la ampliación de la capacidad analítica interna de la OTAN y la mejora en la puesta en común de inteligencia entre los Aliados, los nuevos retos de seguridad –incluyendo la seguridad energética– tienen su reflejo dentro de la estructura organizativa de la Alianza.

© Stringer Shanghai / Reuters

El tercer paso hacia un enfoque más sistemático sobre seguridad energética dentro de la Alianza consiste en el diálogo permanente con otras organizaciones como la UE, la Agencia Internacional de la Energía, la OSCE y la Carta de la Energía. Aunque todos los Aliados coinciden en que la OTAN debe tener un papel complementario respecto a otros actores en la seguridad energética, sólo se conseguirá una verdadera complementariedad si todos los intervinientes se conocen entre sí y evitan duplicaciones inútiles. Además, la Alianza debe ampliar el diálogo con el sector privado de la energía que ya inició hace varios años, para comprender mejor las perspectivas y requisitos de las compañías energéticas. El foco principal de este diálogo con otras instituciones y el sector privado debe ser la protección de infraestructuras energéticas esenciales, un campo en el que la OTAN posee una competencia indisputada, y en el que muchos países socios quieren conseguir una cooperación más estrecha con la Alianza.

Otro paso para que la seguridad energética se inserte en la OTAN de forma más sistemática consiste en aglutinarla con otros asuntos militares y operativos, y con cuestiones medioambientales y de recursos genéricos. A nivel militar ya se ha establecido un debate sobre los combustibles más eficientes, que podrían aportar una menor “huella” logística en las operaciones militares. Algunas actuaciones de la OTAN, como la Operación Ocean Shield contra la piratería, pueden contribuir a garantizar la seguridad de las rutas marítimas de transporte de petróleo. Además, según la opinión general las consecuencias del cambio climático pueden afectar a la OTAN, por ejemplo a causa de desastres humanitarios.

Finalmente, el nuevo debate sobre las “tierras raras” –que tienen una enorme importancia en las sociedades industriales modernas, sobre todo para las tecnologías de ahorro energético– constituye un recordatorio de que la seguridad energética no debe reducirse al suministro expedito de petróleo y gas. Para una Alianza que se considera una institución de seguridad moderna, el análisis de las relaciones entre todos estos factores y los debates sobre sus implicaciones respecto a la seguridad no pueden seguir siendo la excepción, en vez de la regla.

Un papel más robusto y coherente de la OTAN en la seguridad energética no va a surgir por sí solo, sino que debe ser parte de un amplio esfuerzo para potenciar su función como mecanismo de consultas más allá de los problemas militares y operativos inmediatos

Ninguno de los pasos descritos convertirá a la OTAN en una institución de primera fila en la seguridad energética. Dada la divergencia en los puntos de vista de los Aliados, sería todo un éxito el que acordaran que la seguridad energética pase a ser un tema habitual en sus debates, igual que ha ocurrido con la ciberdefensa y la prevención de la proliferación, que son ya cuestiones frecuentes en la agenda política de la Alianza. Ese diálogo institucional entre los países miembros es una condición previa para poder considerar otros avances como, por ejemplo, el debate sobre seguridad energética entre el Consejo del Atlántico Norte y los países socios, en solitario o en grupo (la denominada fórmula “28+n”), o la creación de equipos de adiestramiento y reforma de la defensa para la protección de infraestructuras esenciales.

Un papel más robusto y coherente de la OTAN en la seguridad energética no va a surgir por sí solo, sino que debe ser parte de un amplio esfuerzo para potenciar su función como mecanismo de consultas más allá de los problemas militares y operativos inmediatos. La OTAN debe desarrollar una cultura de debate político que no se limite a cuestiones que pueden implicarla militarmente, sino que incluya también asuntos de relevancia política general. Mientras se piense que las discusiones dentro de la Alianza sólo sirven para preparar operaciones militares, el debate instructivo y con visión de futuro sobre los nuevos retos del siglo XXI seguirá mostrándose esquivo. Sólo si los Aliados (re)descubren la OTAN como foro para las consultas políticas serán capaces de tratar la seguridad energética como un elemento justificado dentro de un planteamiento global de seguridad.

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