Der ekspertene kommer for å snakke

NATO etter 9/11: et amerikansk perspektiv

For en virkelig moderne tilnærming til å få NATO oppdatert på sikkerhetstrusler i det 21. århundre, må Alliansen bruke penger på en smart måte, mer engasjement og klarere planlegging, hevder Dr Jacquelyn Davis.

I tiåret etter 9/11 må NATO-landene erstatte tendenser til synkende forsvarsbudsjetter og bestemme seg en gang for alle om de transatlantiske forsvarsforbindelsene er verdt å beholde. Presedensen fra Operation Unified Protector nylig, er ikke oppmuntrende.

Den amerikanske policyen med å ”lede bakfra” i Libya samtidig som avgjørende kapasiteter ble stilt til rådighet kan aldri fortsette hvis de europeiske NATO-allierte fortsatt ikke er villige til å øke forsvarsbudsjettene. De allierte må også samarbeide for å løse grunnleggende spørsmål som Alliansen møter med hensyn til bruk av makt mot nye og oppdukkende trusler mot Alliansens sikkerhet.

Og NATOs behov for mer systematisk planlegging for irregulære og asymmtriske trusler fra ikke-statlige aktører kan ikke understrekes nok i dets nye strategiske konsept. Dette krever ny tenkning også når det gjelder planlegging rundt Artikkel 5 (et angrep på en er et angrep på alle).

Se på ensom ulv-terrorister, trusler fra rommet og internett, energisikkerhet, masseødeleggelsesvåpen og terroristorganisasjoner som prøver å skaffe seg dem.

Selv om NATOs siste toppmøte i Lisboa på nytt bekreftet NATOs artikkel 5-forsvar som en kjernemisjon, fortsetter diskusjonene om hva dette betyr for landskapet i det 21. århundre. Sikkerhetsutfordringene strekker seg nå fra statlige aktører og ikke-statlige, væpnede grupper som bruker høyteknologiske våpen på asymmetriske måter, til lavteknologiske våpen som skaper frykt og forårsaker sivile tap. De fleste av disse skiller seg betydelig ut fra Alliansens (og vestlige) konsepter om krig, som har utviklet seg til å fokusere på å minimalisere skader, unngå sivile tap, og avslutte operasjoner så snart som mulig.

Og det er ikke bare disse truslene. Se på ensom ulv-terrorister, trusler fra rommet og internett, energisikkerhet, masseødeleggelsesvåpen og terroristorganisasjoner som prøver å skaffe seg dem. Alt dette stiller spørsmål ved betydningen av Artikkel 5 i dagens verden, og hvordan den bør implementeres.

Jeg tror imidlertid at NATOs diskusjon om Artikkel 5, spesielt i oppløpet til det nye strategiske konseptet på slutten av 2010, ble preget av en falsk debatt om territorielt forsvar og raske evner. Som mange allierte pekte på krever forsvaret av NATOs territorium (særlig langs flankene) raske styrker. Derfor kan endringen av NATO til å omfatte større mobilitet, presisjon og interoperabilitet bare styrke – ikke avlede fra – NATOs territorielle forsvarsoppgaver.

Det grunnleggende spørsmålet for Alliansens planleggere er om NATOs planlegging, etterhvert som den går fremover, på en hensiktsmessig måte tar i betraktning muligheten for at ikke-statlige aktører, med ressuser fra statlige aktører, kan bli i stand til å angripe NATO.

Dette reiser et dilemma fordi noen medlemsland fortsatt er mer interessert i territoriell forsvarsplanlegging langs mer tradisjonelle linjer, særlig russisk-relaterte eventualiteter. Andre allierte er mer villige til å gå for nye, noen ganger ukonvensjonelle, ideer om styrkeposisjoner, basert på en mangfoldighet av ”trussel”-oppfatninger og nasjonale interesser.

Videre, selv om territorielt forsvar fortsatt er sentralt for sikkerhetsplanlegging, er dagens nye sikkerhetsutfordringer i stadig større grad på kant med det begrepet, fordi grenser er mer porøse og irrelevante for ballistiske missiler eller internettrusler. Det sentrale spørsmålet for Alliansen er hvordan man kan forsvare seg mot slike trusler i en tid med begrensede ressurser (og lavere forsvarsutgifter), i en tid der det ikke alltid er konsensus om fremtidige trusler (Iran), hvilke evner det er behov for (missilforsvar), og om selve bruken av makt (nasjonale forbehold).

Ettersom beredskapsplanlegging for alle typer eventualiteter som involverer Russland fortsatt er et viktig aspekt ved alliert kommandooperasjonsplanlegging (ACO), er det ikke den viktigste Artikkel 5-utfordringen som NATO må ta opp. Irans potensielle fremkomst som et land med atomvåpen, med en ballistisk missilkapasitet som kan ramme Europa, må også bli skilt ut, for å holde seg til Artikkel 5s kjernemisjoner som er forsvar og avskrekking.

I dagens verden må imidlertid territorielt forsvar omfatte beskyttelse av kritisk infrastruktur, konsekvenshåndtering, planlegging for å hindre et angrep med elektromagnetisk puls (EMP), ulike sider ved energisikkerhet og internettoperasjoner. Alle internettangrep kan eller bør åpenbart ikke bli sett på som krisesituasjoner etter Artikkel 5. Spørsmål dukker derfor opp om når og hvordan et internettangrep, eller et angrep på energiinfrastruktur kan relateres til en statsstøttet hendelse, der forsvar av NATO-ressurser kommer opp som en fullverdig type Artikkel 5-utfordring.

Det som er bekymringsfullt i denne sammenheng er den potensielle forbindelsen mellom statsstøttede angrep mot NATO og ikke statlige, væpnede grupper som kan få i oppdrag å utføre et slikt angrep. Dette kan være enten for å skape forvirring med hensyn til opprinnelsen til et angrep, eller for å vanskeliggjøre NATOs diskusjoner om hvordan et slikt angrep skal møtes. Irans avhengighet av Hisbollah er et slikt tilfelle, selv om det ennå ikke er enighet i NATO om truslene eller utfordringene som Iran kan utgjøre mot Alliansens interesser.

På internettområdet er det også en mulighet for angrep fra ikke-statlige aktører, støttet av en nasjonalstat, som det ser ut til å være tilfelle i de nylige sonderingene mot amerikanske og NATO sikkerhetsnettverk.

Spørsmålet for Alliansen vil være i hvilken utstrekning slike typer angrep kan skade sikkerhetsinteresser. Selv om vi antar at vi kan finne opprinnelsen, hvordan skal de håndteres i en tid der NATO-landene ikke alltid kan bli enige om bruken av makt, og enda mindre om forebyggende tiltak?

Under diskusjonene om NATOs nye strategiske konsept, kom spørsmålet om en terroristdetonasjon av en improvisert, kjernefysisk innretning (IND) i en europeisk by opp. Forebyggende tiltak ville være et viktig aspekt ved beredskapsplanlegging for denne type scenario. Men det var vanskelig å komme til enighet om implementering av enhver type forebyggende handling, enda mindre om bruken av makt for å jage gjerningsmennene, hvis man fant ut av opprinnelsen. Problemet er at forebyggende tiltak avhenger av ”fortreffelig” etterretning, og NATO er avhengig av sine medlemsland for alle typer etterretningsevner.

Som det nye strategiske konseptet antyder, kan det være behov for en “omfattende tilnærming” der ikke-militære evner, frivillige og internasjonale organisasjoner, og internasjonale partnerskap med ikke-NATO-land for å gjennomføre fremtidige NATO-misjoner. Dette innebærer en ny måte å operere på i Alliansen. For enkelte allierte, slik som Frankrike, betyr det også å bryte den ortodoksien at NATO ikke bør involvere seg med sivile organisasjoner og i ikke-militære funksjoner (polititrening, for eksempel).

NATO har allerede en sivil kriseplanleggingsevne, og et av områdene for fremtidig vekst vil trolig være NATOs senior sivile kriseplanleggingskomite (SCEPC). Det kan, for eksempel, være at det dukker opp nye misjoner med oppdrag innen områdene rettsmedisin, biometrikk, og konsekvenshåndtering av en WMD-hendelse.

Et ytterligere kritisk aspekt ved preventiv planlegging er behovet for å ha tilgang til høykvalitativ etterretning om potensielle motstandere, deres evner, og deres forbindelser på bakken med andre grupper, regjeringer og interesserte parter. Behovet for å foredle og maksimere rollen til spesialstyrker (SOF) i NATOs planlegging, er et kritisk behov.

Dette gjelder spesielt hvis NATO søker å operere i områder der dens forståelse av trender, evner og forbindelser ikke er særlig god. NATO har allerede begynt å gjøre dette ved å etablere et etterretningsnettverk med alle kilder med kapasiteten til å støtte operasjoner i teatre så vel som å sørge for avgjørende planleggingsinformasjon for kriseberedskap.

Globale og ikke-tradisjonelle partnerskapsforbindelser er også avgjørende for Alliansens innsats for å realisere en omfattende strategi. Dette kunne være der NATO-styrker støtter en ikke-militæledet institusjon eller en internasjonal partner slik som FN, i en kriseberedskap. I Afghanistan opererer ISAF allerede med et mer omfattende samfunn av koalisjonspartnere, inkludert Australia og New Zealand for eksempel. Dette er et fenomen som bare trolig vil vokse i årene som kommer, med globalisering og innholdet i omfattende planlegging. Faktisk, som NATOs strategiske konsept fra 2010 klargjorde, er NATO en regional allianse med global rekkevidde.

I Libya i dag operer også NATO-styrker sammen med ikke-NATO-partnere, spesielt fra Qatar og De forente arabiske emirater (UAE). Begge disse arabiske statene spilte betydelige roller i treningen av de libyske opposisjonsstyrkene, og validerte ”trene treneren”-konseptet som er sentralt i planleggingen til NATOs spesialstyrker. Ettersom vi går videre vil denne konstruksjonen – sammen med behovet for å styrke interoperabiliteten med ikke-NATO-partnere – bli mer presserende. Særlig hvis NATO velger å operere i andre teatre der suksess eller fiasko avhenger av fullmaktsoperasjoner og/eller partnersamarbeid.

Til nå har NATO bare implementert en anti-terroroperasjon (Active Endeavour eller OAE), som har fokus på maritim avskjæring i Middelhavet. Begrenset til å fokusere på terrorist- eller WMD-avskjæringer var Active Endeavour aldri ment å skulle være en mal for fremtidig anti-terrorplanlegging i NATO. Noen NATO-strateger har antydet behovet for å utvide OAE til en større, maritim sikkerhetsoppgave, og ser tilbake til de dager da sikkerhet for kommunikasjonslinjene til sjøs ble sett på som avgjørende for Alliansens planlegging.

På grunnlag av Alliansens nye, maritime strategi fra mars 2011, er det i denne forbindelse en ny måte å tenke på i Alliansens planleggingskretser, om en mer omfattende, maritim sikkerhetstilnærming for NATO. Dette kan føre til en eksplisitt arbeidsdeling med EU om roller og misjoner, gitt at EU virkelig kan utvikle den troverdige sikkerhets- og forsvarsidentiteten som den medlemmene har erklært som sine mål.

Den oppfattede svikten fra EUs side til å reagere med hensyn til Libya, og det faktum at bare en håndfull europeiske NATO-land deltok i den skarpe enden av Operation Unified Protector, reduserer muligheten for at dette skal finne sted i en tid med minkende forsvarsressurser. Derfor synes det som om NATO er den mest troverdige rammen for felles handling og for å ta opp europeiske sikkerhetsbekymringer når vi går inn i fremtiden. Dette, eller kursen, tar det for gitt at USA og deres europeiske partnere fortsatt er engasjerte og villige til å bruke de nødvenidge ressurer for å møte nye behov.

Selv om NATO vurderer å legge frem et nytt evneinitiativ på toppmøtet i Chicago i 2012, bør Alliansens ledere vurdere nye metoder for å få tilgang til vesentlige ressurser, som ofte eies og beskyttes av enkeltland og deres militære ledere.

En ide er å identifisere ressurser som kan tappes for operasjoner og deretter få interesserte land til å gjøre disse ressursene tilgjengelige for Alliansen i fellesskap. Dette er hovedsakelig det generalsekretær Rasmussen har kalt en ”smart forsvar”-tilnærming – det vil si forsvarsinnsparinger realisert fra nye samarbeidstilnærminger. Dette krever en bredere forståelse om at, til tross for enkeltlands behov, er Alliansens medlemmer partnere som arbeider med å nå felles mål.

For mange NATO-land synes dette å være en vanskelig øvelse. Den vil kreve enda mer fundamentale endringer i hvordan deres militære gjør jobben sin. På grunn av finanskrisen har imidlertid forsvarsplanleggere ingen annen mulighet enn å ta opp igjen gamle konstruksjoner, slike som forsvarsrasjonaliseringer og sammenslåing, og utarbeide nye ideer for operativ planlegging, hvis de ønsker å bevare styrkestruktur og nødvendige evner.

Storbritannia og Frankrike undersøker faktisk muligheter for å gjøre akkurat det, mens andre allierte, nederlendere og belgiere, for eksempel, har samarbeidet i mange år. Ved å gjøre det beholder de viktige kapasiteter på områder der ingen av dem ønsket å miste operativ evne. Så å identifisere avgjørende evner for fremtidig allianse-planlegging er en nøkkeloppgave hvis NATO-landene mener alvor med hensyn til å opprettholde NATOs relevans.

Som vi har sett gjennom NATOs operasjoner i Afghanistan og i Libya er stabiliserings- og motopprørsplanlegging basert på andre ferdighetssett og engasjementsregler (for bruken av makt) enn de som er avgjørende for å beskytte NATOs befolkninger og territorier. NATO-styrkene har hatt en bratt læringskurve i denne forbindelse, som Afghanistan har gjort sitt til å fremme.

Spørsmålet for fremtidige planleggere i NATO er imidlertid om Alliansen igjen vil bli engasjert i slike ambisiøse operasjoner utenfor NATOs grenser en eller annen gang snart. Som Alliansens diskusjoner om Libya viste, er det lite politisk ønske om å gjøre det, og enda mindre evne til å støtte stabiliseringsoperasjonsfasen etter en konflikt, som godt kan omfatte nasjonsbyggingskompetanse.

Andre utfordringer som lurer i horisonten kan kreve at NATO involverer seg, selv om ikke alle de NATO-allierte er villige til å delta. Det er helt klart at å vise en vilje til å gjøre det kan være viktig hvis Alliansen fortsatt skal være relevant i en ny tid med endringer og trusler. Dette vil særlig gjelde for en skeptisk amerikansk Kongress og andre som fortsatt er frustrert over tunge prosesser i Alliansen, som noen ganger står i veien for NATOs evne til å maksimere fordelene ved kollektiv handlig og samarbeid.

Ny for NATO Nytt?
Om forfatteren

Dr. Jacquelyn K. Davis er administrerende visepresident for Institutt for utenrikspolitisk analyse. Hun er ekspert på amerikanske, nasjonale sikkerhetsspørsmål, med fokus på militær styrkestruktur, alliert koalisjonsplanlegging, forsvars- og avskrekkingsspørsmål, utfordringer, og konsepter, og tverrbyråkratiske vurderinger.

sitater
Erklæring fra IRA den 13. oktober 1984
etter bombeangrepet på Margaret Thatcher i Brighton
Nyhetsbrev
Du må få det med deg
"I dag lyktes vi ikke, men husk at vi bare trenger å lykkes en gang.
Dere må alltid være heldige."
Om NATO Nytt
Del denne
Facebook
Facebook
Twitter
Twitter
Delicious
Delicious
Google Buzz
Google Buzz
diggIt
Digg It
RSS
RSS
You Tube
You Tube