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La NATO dopo l’11 settembre: un punto di vista americano

Per consentire alla NATO di superare le minacce alla sicurezza del XXI secolo, occorre spendere in modo intelligente, impegnarsi di più e migliorare la pianificazione, afferma Jacquelyn Davis.

A dieci anni dall’11 settembre, i paesi NATO devono invertire i declinanti andamenti di spesa per la difesa e decidere una volta per tutte se vogliono mantenere il rapporto transatlantico di difesa. Il precedente rappresentato dall’operazione Unified Protector non è incoraggiante.

La politica USA in Libia di "guida dalle retrovie", pur fornendo le capacità essenziali, non prevarrà se gli alleati europei non accresceranno i bilanci della difesa. Costoro devono anche operare insieme per affrontare questioni fondamentali per l'Alleanza circa l'uso della forza contro nuove ed emergenti minacce alla sicurezza dell'Alleanza.

Forse nel nuovo Concetto Strategico non è stata a sufficienza enfatizzata l’esigenza della NATO di una pianificazione più sistematica sulle minacce fuori norma e asimmetriche di protagonisti non statuali. Occorre pensare in modo nuovo la pianificazione richiesta dall’art. 5 (un attacco contro uno è un attacco contro tutti).

Abbiamo i terroristi solitari, le minacce spaziali e cibernetiche, la sicurezza energetica, le armi di distruzione di massa e le organizzazioni terroristiche che se ne possono appropriare

Se l’ultimo vertice della NATO a Lisbona riaffermava l’art. 5 quale missione fondamentale, il dibattito non cessa su ciò che questo significa nel XXI secolo. Le sfide alla sicurezza ora vanno da protagonisti statuali e da gruppi armati non statuali che utilizzano armi ad alta tecnologia in modi asimmetrici sino ad armi a bassa tecnologia che incutono terrore e causano pesanti danni civili. Queste sono ben lungi dai concetti dell’Alleanza (e dell’Occidente), che si concentrano sul contenimento dei danni, delle perdite civili, e su delle operazioni quanto più brevi possibile.

E non ci sono solo queste minacce. Abbiamo i terroristi solitari, le minacce spaziali e cibernetiche, la sicurezza energetica, le armi di distruzione di massa e le organizzazioni terroristiche che se ne possono appropriare. Ciò solleva interrogativi sul significato dell’art. 5 nel mondo attuale, e su come attuarlo.

Ritengo che la discussione della NATO sull’art. 5, specie nella fase preparatoria del nuovo Concetto Strategico, sia stata caratterizzata da un infondato dibattito sulla difesa territoriale e sulle capacità di proiezione. Come affermano molti alleati, la difesa del territorio della NATO (specie sui fianchi) richiede forze di proiezione. Perciò, la trasformazione della NATO per includere maggiore mobilità, precisione, e interoperabilità può solo rafforzare e non ridurre le missioni di difesa territoriale.

La questione di fondo per i pianificatori dell'Alleanza è se la pianificazione della NATO, dato che procede, tenga adeguatamente conto della possibilità che attori non statuali venissero autorizzati da attori statuali ad attaccare la NATO.

Ciò fa sorgere un dilemma perché alcuni membri sono più interessati a pianificare la difesa territoriale in base a concetti più tradizionali, specie le situazioni collegate alla Russia. Altri alleati sono invece più disposti a sviluppare nuove idee, a volte non convenzionali, sulla struttura delle forze, basate su una diversa percezione della "minaccia" e su interessi nazionali.

Inoltre, mentre la difesa territoriale resta centrale per la pianificazione della sicurezza, le emergenti sfide alla sicurezza sono sempre più in contrasto con quella nozione essendo i confini più porosi e irrilevanti per i missili balistici o per le minacce cibernetiche. Allora, il punto per l'Alleanza è come difendersi da questi tipi di minacce in un'era di risorse limitate (e minori spese per la difesa), quando non c’è sempre consenso sulle future minacce (Iran), sulle capacità necessarie (difesa missilistica) e sull'uso della forza (caveat nazionali).

Se la pianificazione delle situazioni per quelle circostanze che riguardano la Russia rimane un importante aspetto della pianificazione del Comando per le operazioni (ACO), non è questa la principale sfida dell'art. 5 che la NATO ha davanti. Alle fondamentali missioni dell'art. 5 di difesa e di dissuasione, va aggiunta la possibile apparizione dell’Iran, in quanto dotato di armi nucleari e di una capacità missilistica in grado di colpire l’Europa.

In ogni caso, oggi, la difesa territoriale deve includere la protezione delle infrastrutture fondamentali, la gestione delle conseguenze, la pianificazione della reazione ad un attacco con Impulsi elettro-magnetici (EMP), la sicurezza energetica e operazioni cibernetiche.

Certo, non tutti gli attacchi cibernetici possono o andrebbero considerati come un’emergenza da art. 5. La questione allora diventa se e come un attacco cibernetico, o un attacco alle infrastrutture energetiche potrebbe essere collegato ad una situazione che uno stato ha contribuito a determinare, in cui la difesa delle risorse NATO emerge come una vera e propria sfida tipo art. 5.

Ciò che preoccupa è il possibile nesso tra attacchi promossi da stati contro la NATO e attuati da gruppi armati non statuali che potrebbero essere incaricati di farli. Ciò potrebbe avvenire sia per confondere le idee sulle origini di un attacco, sia per complicare le decisioni sulla risposta della NATO. L'affidamento che l’Iran fa su Hezbollah è un esempio, sebbene non ci sia ancora alcun consenso nella NATO sulla minaccia o sulla sfida che l’Iran potrebbe porre agli interessi NATO.

Anche in campo cibernetico c'è la possibilità di attacchi da parte di attori non statuali sponsorizzati da stati nazione, come risulterebbe da recenti indagini alle reti di sicurezza di USA e NATO.

Il problema per l'Alleanza sarà fin dove questi tipi di attacchi rischiano di danneggiare gli interessi di sicurezza. Anche presumendo che si possa loro attribuire un’origine, come dovrebbero essere affrontati in un'era in cui i paesi NATO non sempre si trovano d’accordo sull'uso della forza e ancor meno sull’azione preventiva?

Durante le decisioni sul Concetto Strategico, è stata sollevata la questione di un’azione terroristica con un ordigno nucleare artigianale (IND) in una città europea. L’azione preventiva sarebbe un importante aspetto della pianificazione di contingenza per questo scenario. Ma è stato difficile accordarsi per attuare un’azione preventiva, ancor meno sull'uso della forza per colpire i mandanti, ove ne fosse accertata la responsabilità. Certo, l’azione preventiva dipende da una intelligence "raffinata", e la NATO conta sulle capacità delle fonti di intelligence dei suoi membri.

Così il nuovo Concetto Strategico propone un "approccio globale" in cui le capacità non militari, le organizzazioni non governative e internazionali e i partenariati internazionali con paesi non della NATO potrebbero essere necessari per attuare le future missioni. Ciò implica un modo nuovo di operare nell'Alleanza. Per alcuni, come la Francia, significa consentire che la NATO venga coinvolta con agenzie civili e in attività non militari (come l’addestramento della polizia).

La NATO ha già una capacità di pianificazione civile d’emergenza, e uno dei settori che potrebbe crescere è l’Alto Comitato NATO per la pianificazione civile di emergenza (SCEPC). Per esempio, potrebbe venirle attribuita una nuova missione nel campo della medicina legale, della biometria, e di conseguenza nella gestione di situazioni WMD.

Altro aspetto critico della pianificazione preventiva è l'esigenza di avere accesso a intelligence di qualità sui possibili avversari, sulle loro capacità, e sui loro rapporti sul terreno con altri gruppi, governi e parti interessate. È fondamentale migliorare e massimizzare nella pianificazione della NATO il ruolo delle forze per le operazioni speciali (SOF).

Ancor più se la NATO cerca di operare in aree in cui la propria comprensione degli andamenti, delle capacità, e dei rapporti non è solida. La NATO ha cominciato già a farlo creando una rete di fonti di intelligence con la capacità di sostenere operazioni sul campo, come pure in grado di fornire fondamentali informazioni sulla pianificazione per le situazioni di crisi.

Per realizzare una strategia generale sono pure essenziali per l’azione dell'Alleanza i rapporti con i partner mondiali e non tradizionali. Ciò potrebbe verificarsi là dove, in una situazione di crisi, le forze della NATO sostengono un’importante agenzia non militare o un partner internazionale, come l’ONU. Già ISAF in Afghanistan opera con una più ampia comunità di partner della coalizione, come Australia e Nuova Zelanda. Un fenomeno che può probabilmente crescere nei prossimi anni con la globalizzazione e la pianificazione generale. Infatti, come ha chiarito il Concetto Strategico del 2010, la NATO è un’alleanza regionale di portata mondiale.

Anche in Libia, le forze della NATO operano con partner non NATO, in particolare quelle del Qatar e degli Emirati Arabi Uniti (UAE). Questi stati arabi hanno svolto dei ruoli significativi nell’addestramento delle forze d’opposizione libiche, confermando il concetto che "addestrare l'istruttore" è fondamentale per la pianificazione delle forze speciali della NATO. Questo costrutto, insieme con l'esigenza di rafforzare l’interoperabilità con partner non NATO, diverrà più urgente. Specie se la NATO sceglie di operare in altri teatri in cui il successo o il fallimento dipendono dalle operazioni dei mandatari e/o dalla collaborazione dei partner.

Ora la NATO ha attuato solo un'operazione antiterrorismo (Active Endeavour, o OAE), focalizzata sull’interdizione marittima nel Mediterraneo. Limitata all’intercettazione di terroristi o di WMD, Active Endeavour non è stata concepita per essere un modello per la futura pianificazione antiterrorismo della NATO. Alcuni strateghi della NATO hanno sentito l'esigenza di ampliare OAE in un più vasto compito di sicurezza marittima, riferendosi a quando la sicurezza delle linee di comunicazione marittima era un pilastro della pianificazione dell'Alleanza.

Perciò, sulla base della nuova Strategia marittima dell'Alleanza del marzo 2011, negli ambienti di pianificazione dell'Alleanza si pensa in modo nuovo ad un approccio più generale alla sicurezza marittima. Ciò potrebbe portare ad una chiara divisione del lavoro con l'Unione Europea (UE) sui ruoli e le missioni, purché la UE possa realmente sviluppare la credibile identità di sicurezza e di difesa che si è data come obiettivo.

Comunque, l’evidente fallimento della UE verso la Libia, e il fatto che solo alcune nazioni europee della NATO abbiano partecipato nei ruoli impegnativi dell’operazione Unified Protector, rende improbabile che ciò avvenga in un'era di scarse risorse per la difesa. Perciò, la NATO sembra essere la più credibile struttura per l’azione collettiva e per affrontare le preoccupazioni di sicurezza europee mentre andiamo verso il futuro. Ciò presuppone che gli USA e i loro partner europei rimangano impegnati e disposti a spendere le risorse necessarie per affrontare gli emergenti bisogni.

Poiché la NATO prevede di dar vita ad una nuova iniziativa sulle capacità nel vertice di Chicago del 2012, i leader alleati dovrebbero valutare modi nuovi per acquisire gli essenziali attivatori, spesso posseduti e protetti da singole nazioni e dai vertici delle forze armate.

Un'idea è di identificare le risorse che potrebbero essere fornite per operazioni e poi far sì che le nazioni interessate le mettano in comune per l'Alleanza. Questa è l'essenza di ciò che il Segretario Generale Rasmussen ha definito un approccio alla "difesa intelligente", cioè realizzare dei risparmi nella difesa con nuovi approcci di collaborazione. Ciò richiede una più ampia comprensione che, malgrado le singole esigenze nazionali, gli alleati sono dei partner che cercano di conseguire obiettivi comuni.

Per molti paesi NATO tutto ciò sembra un difficile esercizio che richiederà anche altri fondamentali cambiamenti nel modo di operare delle loro forze armate. Però, in assenza di necessità, e a causa della crisi finanziaria, i pianificatori della difesa non possono avere altra opzione se non quella di rivedere i vecchi concetti, come la razionalizzazione e la messa in comune delle forze, ed escogitare nuove idee per la pianificazione operativa, se vogliono mantenere la struttura delle forze e le capacità necessarie.

Inghilterra e Francia stanno valutando delle opzioni per fare proprio questo, mentre altri alleati, gli olandesi e i belgi, per esempio, collaborano da anni. Così facendo, mantengono le capacità fondamentali in settori in cui non si è voluto perdere la capacità operativa. Pertanto, identificare le capacità fondamentali per la futura pianificazione alleata è un compito fondamentale se i paesi NATO vogliono mantenere importante la NATO.

Come dimostrano le operazioni NATO in Afghanistan e in Libia, la stabilizzazione e la pianificazione delle attività antinsurrezione sono basate su insiemi di capacità e regole d’ingaggio (per l'uso della forza) differenti da quelle essenziali per proteggere le popolazioni e i territori NATO. A tale riguardo, le forze NATO hanno avuto un apprendimento molto rapido, incentivato dall’Afghanistan.

Ma il problema per i futuri pianificatori dell'Alleanza è se sarà impegnata di nuovo in operazioni così ambiziose fuori dai propri confini in qualunque momento e con celerità. Come le decisioni dell'Alleanza sulla Libia hanno dimostrato, c'è poca volontà politica per farlo, ancor meno capacità per sostenere la fase post conflitto delle operazioni di stabilizzazione, con inclusi eventuali compiti di ricostruzione del paese.

Altre sfide che appaiono all'orizzonte possono richiedere il coinvolgimento della NATO, anche se non tutti gli alleati desiderano partecipare. Dimostrare una capacità a farlo può essere importante se l'Alleanza deve rimanere rilevante per le sfide e le minacce della nuova era. Ciò si verificherà in particolare con un Congresso USA scettico e con coloro che restano frustrati dai complessi processi di un’Alleanza che a volte rallentano il modo in cui essa è capace di massimizzare i benefici dell’azione e della cooperazione collettiva.

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Sull'autore

Jacquelyn K. Davis è vicepresidente esecutivo dell’Institute for Foreign Policy Analysis. È esperta di questioni di sicurezza nazionale USA, specie della struttura delle forze armate, della pianificazione della coalizione alleata, delle questioni di difesa e dissuasione, delle sfide e dei concetti, e delle valutazioni di collaborazione tra agenzie.

citazioni
Dichiarazione dell'IRA, 13 ottobre 1984,
dopo l'attentato di Brighton contro Margaret Thatcher
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