Donde vienen a hablar los expertos

La OTAN tras el 11-S, vista desde EEUU

Para desarrollar un enfoque realmente moderno que le mantenga a la altura de las amenazas de seguridad del siglo XXI la Alianza necesita gastar mejor, un mayor compromiso y planes más claros, según la Dra. Jacquelyn Davis.

Diez años después del 11-S los países de la OTAN deben corregir su tendencia a recortar sus gastos de defensa y decidir de una vez por todas si vale la pena mantener la relación de defensa transatlántica. El precedente más cercano, la Operación Unified Protector, no resulta demasiado alentador.

La política de EEUU de “dirigir desde la retaguardia” en Libia mientras aporta capacidades esenciales nunca llegará a imponerse si los Aliados europeos siguen sin estar dispuestos a aumentar sus presupuestos de defensa. Los Aliados también deben trabajar conjuntamente para abordar otras cuestiones fundamentales para la Alianza, relacionadas con el uso de la fuerza frente a las nuevas amenazas que surgen contra su seguridad.

Y el nuevo Concepto Estratégico de la OTAN quizás no resalta suficientemente la necesidad de planificar de forma más sistemática las amenazas irregulares y asimétricas de actores no estatales, lo que también implica replantearse todo lo referente al Artículo 5 (un ataque contra uno es un ataque contra todos).

Pensemos en los terroristas solitarios, las amenazas espaciales y cibernéticas, la seguridad energética, las armas de destrucción masiva y los intentos de conseguirlas de las organizaciones terroristas

Incluso con la reafirmación por parte de la Alianza en su última Cumbre en Lisboa de la defensa del Artículo 5 como misión fundamental, sigue abierto el debate sobre lo que esto significa dentro del escenario general del siglo XXI. Los retos de seguridad actuales abarcan desde actores estatales y grupos armados no estatales que usan armamento de alta tecnología de forma asimétrica hasta armas de baja tecnología que difunden el terror y provocan numerosas víctimas civiles. En su mayoría se apartan considerablemente del concepto de guerra de la Alianza (y de Occidente), que ha ido evolucionando para centrarse en minimizar las bajas, evitar muertes de civiles y completar las operaciones lo antes posible.

Y no se trata sólo de esas amenazas. Pensemos en los terroristas solitarios, las amenazas espaciales y cibernéticas, la seguridad energética, las armas de destrucción masiva y los intentos de conseguirlas de las organizaciones terroristas. Todas ellas plantean interrogantes sobre el significado del Artículo 5 en el mundo actual, y el modo en que debe implementarse.

Sin embargo, creo que en las discusiones dentro de la OTAN sobre el Artículo 5, sobre todo durante la elaboración del nuevo Concepto Estratégico a finales de 2010, se produjo un debate erróneo entre defensa territorial y capacidades expedicionarias. Tal y como señalaron muchos Aliados, para defender del territorio de la Alianza (y sobre todo sus flancos) se requieren fuerzas expedicionarias, así que la transformación de la OTAN para conseguir mayor movilidad, precisión e interoperatividad sólo puede potenciar (y nunca debilitar) sus misiones de defensa territorial.

La cuestión básica para los planificadores de la Alianza es si al avanzar en su proceso de planificación se tiene en cuenta adecuadamente la posibilidad de que actores no estatales se vean reforzados por otros estatales en un ataque contra la OTAN.

Aparece así un dilema, porque algunos países miembros siguen estando más interesados en unos planes de defensa territorial con un contenido más tradicional, que consideren sobre todo posibles contingencias relacionadas con Rusia, mientras que otros están más dispuestos a contemplar ideas nuevas, a veces poco convencionales, sobre la disposición de fuerzas, basadas en una diversidad de percepciones de “amenazas” e intereses nacionales.

Además, mientras la defensa territorial siga constituyendo en núcleo de la planificación de seguridad los retos emergentes actuales se irán alejando de ese concepto porque las fronteras son cada vez más permeables e irrelevantes ante retos como los misiles balísticos o las ciberamenazas. Precisamente, el modo de defenderse ante este tipo de ataques en una época de escasez de recursos (y menor gasto en defensa) constituye la pregunta básica para la Alianza en momentos en los que no siempre hay consenso sobre las futuras amenazas (Irán), las capacidades necesarias (defensa de misiles) o el mismo uso de la fuerza (salvedades nacionales).

Por tanto, aunque los planes de contingencia para cualquiera de las posibles eventualidades relacionadas con Rusia sigan representando un aspecto importante de la planificación del Mando Aliado de Operaciones (ACO), ya no constituyen el principal reto relativo al Artículo 5 que la OTAN debe abordar. La posibilidad de que Irán se convierta en un país con armamento nuclear y una capacidad de misiles balísticos que alcance hasta Europa también debe ser tenida en cuenta, de acuerdo a las misiones básicas del Artículo 5 de defensa y disuasión.

Sin embargo, en el mundo actual la defensa del territorio debe abarcar la protección de infraestructuras esenciales, la gestión de consecuencias, la planificación contra ataques de Impulsos Electromagnéticos (EMP), la seguridad energética y las operaciones en el ciberespacio.

Evidentemente, no todos los ciberataques pueden ni deben ser considerados emergencias previstas por el Artículo 5. Así que la cuestión que se plantea es cuándo y cómo se puede vincular un ataque digital o contra infraestructuras energéticas a un origen estatal, porque en ese caso la defensa del patrimonio de la OTAN se correspondería con un típico reto de los previstos en el Artículo 5.

Lo que resulta preocupante a ese respecto es la posible conexión entre ataques contra la OTAN de origen estatal y grupos armados no estatales que se encargarían de su ejecución, sea para crear confusión sobre la autoría del ataque o para dificultar las decisiones de la Alianza sobre las posibles respuestas. Un buen ejemplo sería la relación entre Irán y Hezbolá, aunque aún no existe consenso dentro de la organización sobre la amenaza o reto que representa Irán para sus intereses.

En el terreno digital también existe la posibilidad de ataques provenientes de actores no estatales apoyados por países, como parece que ocurrió con los recientes intentos contra las redes de seguridad de EEUU y la OTAN.

La cuestión a decidir por la Alianza es hasta qué punto esos ataques pueden perjudicar sus intereses de seguridad. Y asumiendo que se pueda determinar su origen, ¿cómo deben abordarse en una época en la que los países de la OTAN no siempre se ponen de acuerdo sobre el uso de la fuerza, especialmente cuando se trata de actuaciones preventivas?

Durante los debates sobre el nuevo Concepto Estratégico se planteó la hipótesis de un atentado terrorista con un dispositivo nuclear improvisado (IND) en una ciudad europea. Las actuaciones preventivas constituirían un aspecto importante en los planes de contingencia de ese tipo de escenario, pero resultó difícil llegar a acuerdos sobre la implementación de cualquier clase de acción preventiva, y aún más si se trataba del uso de la fuerza para perseguir a los autores, suponiendo que se lograra determinar quiénes eran. El problema es que la actuación preventiva requiere una inteligencia de alto nivel, y la OTAN depende totalmente de los países miembros para las capacidades de inteligencia de todo tipo.

Tal y como sugiere el nuevo Concepto Estratégico, para realizar las misiones futuras de la OTAN puede ser necesario un “enfoque global” que incluya capacidades no militares, organizaciones internacionales y no gubernamentales y asociaciones con países no pertenecientes a la OTAN. Esto implica una nueva forma de actuar para la organización, que para algunos Aliados como Francia significaría salirse de la ortodoxia de que la OTAN no debe implicarse con agencias civiles o en funciones no militares (como adiestramiento policial, por ejemplo).

La OTAN ya tiene una capacidad de planes de emergencias civiles, y su Comité de Alto Nivel de Planes de Emergencias Civiles (SCEPC) probablemente sea una de las áreas de crecimiento futuro. Por ejemplo, puede que surjan nuevas misiones en campos como medicina forense, biometría y gestión de consecuencias de un ataque WMD.

Otro importante aspecto adicional de la planificación preventiva es la necesidad de tener acceso a inteligencia de alta calidad sobre los posibles adversarios, sus capacidades y su relación sobre el terreno con otros grupos, gobiernos o partes implicadas. La depuración y potenciación del papel de las Fuerzas de Operaciones Especiales (SOF) dentro de la planificación de la Alianza constituye otro requisito esencial.

Esto resulta especialmente aplicable si la OTAN quiere operar en campos en los que su comprensión de las tendencias, capacidades y relaciones dista mucho de ser profunda. La Alianza ha empezado a trabajar en el tema creando una red de inteligencia de todo tipo de fuentes capaz de apoyar operaciones de teatro y de aportar además información esencial para la planificación de posibles crisis.

También las relaciones con socios no tradicionales de cualquier parte del mundo resultan imprescindibles para los esfuerzos de la Alianza en pos del desarrollo de una estrategia global. Y en este aspecto las fuerzas de la OTAN podrían servir de apoyo en una crisis a una agencia de dirección no militar o un socio internacional como las Naciones Unidas. En Afganistán la ISAF está operando junto a una amplia comunidad de socios de coalición como, por ejemplo, Australia y Nueva Zelanda. Se trata de un fenómeno que muy probablemente aumentará en los próximos años, con la globalización y la misma naturaleza de la planificación global. De hecho, tal y como ha dejado claro en su Concepto Estratégico de 2010, la OTAN es una alianza regional de alcance mundial.

También en Libia las fuerzas de la OTAN trabajan con socios ajenos a la organización, como Qatar o los Emiratos Árabes Unidos. Esos dos países árabes desempeñaron un papel importante en el entrenamiento de las fuerzas de la oposición libia, confirmando la idea de “adiestrar al adiestrador” que constituye el núcleo de la planificación de las fuerzas especiales de la Alianza. Según vamos avanzando, esta tarea –junto a la necesidad de mejorar la interoperatividad con los socios no miembros– se irá volviendo cada vez más urgente, sobre todo si la OTAN decide operar en otros teatros en los que el éxito o el fracaso depende de saber actuar por delegación o colaborar con otros socios.

Hasta este momento la OTAN ha llevado a cabo una sola operación antiterrorista, Active Endeavour (OAE), que se centra en la vigilancia marítima en el Mediterráneo. Al estar limitado su ámbito a la interceptación de terroristas o WMD, esta operación nunca ha pretendido ser un ensayo para la planificación de futuras operaciones antiterroristas. Algunos estrategas de la Alianza han sugerido la necesidad de extender la OAE a una misión más amplia de seguridad marítima, remontándose a la época en la que la seguridad de las rutas de comunicación marítimas constituía uno de los pilares de la planificación de la organización.

En ese sentido, y a partir de la nueva Estrategia Marítima de la Alianza aprobada en marzo de 2011, existe una nueva mentalidad en los estamentos de planificación sobre un nuevo enfoque más global de la seguridad marítima por parte de la organización, como puede apreciarse en el reparto explícito de trabajo con la Unión Europea (UE) en las funciones y misiones, siempre que la UE pueda desarrollar la identidad creíble de seguridad y defensa que sus miembros han declarado como objetivo.

Sin embargo, el aparente fracaso de la UE a la hora de actuar en el caso de Libia, junto al hecho de que sólo unos pocos países europeos de la OTAN participan en primera línea en la Operación Unified Protector, hace que sea poco probable que esto ocurra en una época de recortes en los recursos de defensa. Así que la Alianza parece ser el marco más creíble para la actuación colectiva y para abordar los problemas de la seguridad europea según avanzamos hacia el futuro. Todo esto, por supuesto, asumiendo que EEUU y sus socios europeos mantienen su compromiso y voluntad de dedicar los recursos necesarios para estar a la altura de las nuevas necesidades.

Dado que la OTAN se está planteando una nueva iniciativa sobre capacidades que se daría a conocer en la Cumbre de Chicago de 2012, sus dirigentes deberían contemplar otras vías de acceso a capacidades esenciales, que a menudo están protegidas y son propiedad de los países y sus dirigentes.

Una posibilidad sería identificar activos que pueden aprovecharse en las operaciones y conseguir que los países interesados los pongan en común para las misiones de la Alianza. Esta es la esencia de lo que el Secretario General Rasmussen denominó un enfoque de “defensa inteligente”: ahorros en defensa conseguidos a través de nuevos planteamientos colaborativos. Para eso es preciso que todos entiendan que, con independencia de las necesidades individuales de cada país, los miembros de la Alianza son socios que se esfuerzan en alcanzar objetivos comunes.

Para muchos países de la OTAN va a resultar una tarea difícil, que exigirá seguir realizando cambios fundamentales en la forma en que trabajan sus ejércitos. Sin embargo, por pura necesidad a causa de la crisis financiera los planificadores quizás no tengan más alternativa que volver a los viejos modelos, como la racionalización y puesta en común de fuerzas, y buscar nuevas ideas para los planes operativos si quieren mantener la estructura de fuerzas y las capacidades necesarias.

De hecho, Reino Unido y Francia analizan diferentes opciones en ese mismo aspecto, mientras que otros miembros como Holanda y Bélgica llevan ya muchos años colaborando. De ese modo mantienen capacidades esenciales en campos en los que ningún país quiere perder capacidad operativa. Así que la identificación de capacidades esenciales para la planificación futura de la Alianza constituye una tarea clave si los países de la OTAN realmente quieren mantener la relevancia de la organización.

Tal y como han demostrado las operaciones de la OTAN en Afganistán y Libia, los planes de estabilización y contrainsurgencia se basan en habilidades y reglas de uso de la fuerza diferentes a las que resultan imprescindibles para proteger sus poblaciones y territorios. Las fuerzas de la OTAN han tenido que realizar un aprendizaje muy rápido en ese campo, que Afganistán se ha encargado de impulsar.

Pero la cuestión que deben decidir los planificadores futuros de la OTAN es si la organización volverá a intervenir en operaciones tan ambiciosas fuera de sus fronteras en un corto plazo de tiempo. Tal y como demostraron sus deliberaciones sobre Libia, parece que existe poca voluntad política al respecto, y todavía menos para las capacidades de apoyo a la fase posterior al conflicto en las operaciones de estabilización, que pueden implicar capacidades de reconstrucción nacional.

Sin embargo, otros retos que despuntan en el horizonte podrían reclamar la intervención de la OTAN aunque no todos sus miembros deseen participar. Está claro que demostrar que se tiene capacidad suficiente para hacerlo constituye un aspecto importante si la Alianza quiere mantener su relevancia ante los retos y amenazas de una nueva era. Y esto resultará especialmente aplicable a un escéptico Congreso estadounidense y a los que se siguen sintiendo frustrados por la lentitud de los procesos de la organización, que a veces obstaculizan su capacidad para maximizar los beneficios de la cooperación y la actuación colectiva.

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Sobre el autor

La Dra. Jacquelyn K. Davis es Vicepresidenta Ejecutiva del Instituto de Análisis de Política Exterior. Es experta en temas de seguridad nacional de EEUU, especialmente en lo relativo a estructuras de fuerzas militares, planificación de coaliciones aliadas, cuestiones, retos y conceptos de defensa y disuasión, y estudios sobre colaboración entre agencias.

citas
Comunicado del IRA del 13 de octubre de 1984,
tras el atentado de Brighton contra Margaret Tatcher.
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