Der ekspertene kommer for å snakke

© ISAF

NATO ti år etter: å lære leksen

Når vi ser tilbake, i stedet for å kunngjøre NATOs tilbakegang, ble ”9/11” katalysatoren for de mest grunnleggende endringene i NATOs historie, hevder Michael Rühle. For NATOs allierte var likevel de spørsmålene de måtte tenke gjennom i begynnelsen like åpenbare som de var avgjørende.

Burde de allierte bruke Artikkel 5 i Washington-traktaten, NATOs kollektive forsvarsforpliktelse, og dermed gi det sterkeste, politiske signal om solidaritet som suverene nasjoner kan gi? Eller ville dette bare dra Alliansen inn i det som kunne bli en veldig ”personlig” kamp for USA for å få hevn over hvem som enn hadde begått denne avskyelige kriminaliteten? Fremfor alt, hva hvis Washington ganske enkelt besluttet at dette var i hovedsak et nasjonalt spørsmål, og dermed sette NATO samt dens tilbud om solidaritet på sidelinjen?

USA gjorde ikke NATO til sentrum for sitt svar ... Washington konkluderte med at det var behov for en helt annen type koalisjon

De første ukene etter “9/11” syntes å bekrefte synspunktene til de som hadde vært imot å gjøre store ting.

Selv om de allierte brukte Artikkel 5 bare en dag etter angrepene, og enkelte alliansemekanismer, som å gi USA ubegrensede overflyvningsrettigheter, umiddelbart ble satt i verk, gjorde ikke USA NATO til sentrum for sin reaksjon. Ettersom det ble klart at opprinnelsen til angrepene lå i Afghanistan, konkluderte Washington med at det var behov for en helt annen type koalisjon.

I det minste for en kort tid syntes ”NATO-i-tilbakegang”-skolen å ha en stor dag: Etter å ha brukt Artikkel 5 for første gang i NATOs historie syntes svaret fra Washington til de allierte å koke ned til ”ikke ring oss, vi ringer dere”.

NATOs transformasjon

Noen få måneder og mange NATO-nekrologer senere ble ting klarere. USA hadde ikke vært så avvisende som det hadde virket til å begynne med. NATO var heller ikke dømt til å bli marginalisert i kampen mot internasjonal terrorisme.

Generalsekretær Lord Robertsons advarsel om at kritikerne av NATO gjorde den feilen å gi etter for ”øyeblikkets sneversynthet” viste seg å være helt riktig. Det transatlantiske samfunnet trengte tid for fullt ut å absorbere implikasjonene av “9/11”. Til slutt ville imidlertid erfaringene fra den skjebnetunge dagen bli reflektert i NATOs politiske og militære agenda.

NATO hadde faktisk begynt å tilpasse sin agenda selv før de allierte bevisst begynte å gjøre det. Det første eksemplet var bruken av Artikkel 5 den 12. september 2001. Ved å bli enige om at et angrep fra en ikke-statlig aktør kunne kategoriseres som et “væpnet angrep” i tråd med Washington-traktaten, utvidet de allierte forståelsen av kollektivt selvforsvar langt utover den tradisjonelle betydningen av å svare på en militær invasjon.

Videre, ettersom denne første bruken av Artikkel 5 noen gang ikke hadde noen anti-russisk sammenheng, rev den effektivt ned langvarige myter om at kollektivt forsvar bare dreide seg om Russland.

En annen viktig endring var deployeringen av styrker fra mange NATO-land til Afghanistan, supplert av erklæringer i viktige dokumenter for å møte utfordringer ”uansett hvor og når” de fant sted. Dette markerte de facto-slutten på NATOs debatt om utenfor-området, som, slik den franske NATO-ambassadøren så overbevisende sa, hadde falt sammen med Tvillingtårnene.

Enkelt sagt, uten å pine debatten gikk NATO fra en geografisk til en funksjonell forståelse av sikkerhet. Dette skiftet viste seg å være mer betydningsfullt for å sikre NATOs fremtidige relevans enn noen annen endring som NATO har gått gjennom i sin historie.

De konseptuelle dimensjonene fulgte imidlertid snart, spesielt med NATOs militære konsept for forsvar mot terrorisme. Mens man hadde angrepene i friskt minne var konseptet i stand til å bryte nytt land med hensyn til tidlig bruk av makt. Litt over ett år etter “9/11” ble man på NATOs toppmøte i Praha enige om utviklingen av nye, militære evner som ville støtte dens misjoner mot terror, spesielt NATOs raske styrke og forskjellige initiativer om forsvar mot kjernefysiske, biologiske og kjemiske (NBC) våpen. Det ble også enighet om en partnerskapshandlingsplan for forsvaret mot terrorisme. Flere partnerland deltok også i ”Operation Active Endeavour”, NATOs sjømilitære artikkel 5 operasjon mot terrorisme i Middelhavet.

Erfaringene fra Afghanistan

Å ta kommandoen over Den internasjonale sikkerhetsstyrken (ISAF) i Afghanistan i august 2003 var nok et langt skritt videre mot en rolle for NATO utenfor Europa.

Som ventet stillte Afghanistan-misjonen NATO overfor talløse ufordringer fra mangel på egnete, militære evner hos mange allierte til den evige debatten om hva som var en ”rettferdig” fordeling av risiko og byrder. Misjonen avslørte alvorlig politisk og militær asymmetri innen Alliansen, så vel som ulike oppfatninger blant de allierte om misjonens betydning og om de nødvendige midlene for å lykkes. Likevel tvang Afghanistan-engasjementet NATO til å gjennomføre enda flere endringer – endringer som ville sette NATO i en mye bedre posisjon til å møte fremtidige utfordringer.

Dagens NATO har langt mer erfaring i å utføre komplekse operasjoner langt hjemmefra enn før “9/11”

En stor endring gjaldt de alliertes og partnernes militære evner. Selv om mange land hadde betydelige tap i Afghanistan, akselererte ISAF-misjonen transformasjonen i mange lands kalde krig-styrker mot styrker for ekspedisjonsmisjoner. For mange land i ISAF ble denne misjonen deres første krigserfaring på tiår. Konfrontert med krevende oppgaver fra stabilisering til å møte opprør, måtte styrkene til mange allierte og partnerland tilpasse sin trening og sitt utstyr.

Som følge av det har dagens NATO langt mer erfaring i å utføre komplekse operasjoner langt hjemmefra enn den hadde før “9/11” og den påfølgende Afghanistan-misjonen. Videre, den erfaring som NATO fikk i å trene lokale sikkerhetsstyrker kan også være en verdifull ressurs i andre situasjoner – for eksempel i Libya etter Gadafi.

Alliansen ble sentrum for en internasjonal koalisjon uten sidestykke … og NATOs partnerskap ble globale i omfang

En annen stor endring gjelder partnerskapene. Ettersom det overordnete målet for NATOs Afghanistan-misjon ble delt av mange land over hele verden, ble Alliansen sentrum for en internasjonal koalisjon uten sidestykke, med medlemmer fra Asia-Stillehavsregionen til Latin-Amerika. Som et resultat ble ikke NATOs partnerskap bare globale i omfang, men, som NATO selv, transformert fra en regional til en mer funksjonell tilnærming. Disse endringene har gjort NATOs partnerskap til et mye mer effektivt instrument for å håndtere fremtidige utfordringer, det være seg terrorisme, spredning, internettangrep, eller humanitære katastrofer.

Det tredje viktige området for endring gjaldt NATOs forbindelser med andre institusjoner.

Fra begynnelsen var NATOs rolle i Afghanistan å sørge for det sikre miljøet som ville gjøre det mulig for sivile aktører å spille sin rolle i gjenoppbyggingen av det krigsherjede landet. Selv om engasjementet på den sivile siden ofte ble ansett å ligge etter den militære innsatsen, utviklet forholdet mellom ISAF og de sivile organisasjonene, både statlige og frivillige, seg over tid. For eksempel ble forholdet mellom NATO og FN, som under Balkan-konfliktene på 1990-tallet hadde vært vanskelig, vesentlig bedret.

En virkelig omfattende tilnærming, som kombinerte politiske, økonomiske og militære redskaper, er fortsatt et fjernt mål, likevel har NATO i dag langt bedre forbindelser til den sivile delen av det internasjonale samfunnet enn den hadde før “9/11” og Afghanistan.

En virkelig omfattende tilnærming, som kombinerer politiske, økonomiske og militære redskaper, er fortsatt et fjernt mål, likevel har NATO i dag langt bedre forbindelser til den sivile delen av det internasjonale samfunnet enn den hadde før “9/11” og Afghanistan.

Transformasjonen av NATO som ble satt i gang av “9/11” er imidlertid langt fra fullført.

Al-Qaida har blitt vesentlig svekket, men å få til en full overgang til at afghanerne skal ta ledelsen over sikkerheten i alle provinser og distrikter innen slutten av 2014, er fortsatt en enorm utfordring. Videre, selv om NATO nå handler på flere kontinenter er behovet for at de allierte skal tenke kollektivt ”globalt” ennå ikke fullt utviklet. Som følge av det blir NATO ofte først interessert i en region når en krise har brutt ut og deployering av styrker må vurderes.

Et annet område som fortsatt trenger mer oppmerksomhet er partnerskap. Spesielt Kina og India, begge land med en betydelig interesse i Afghanistans fremtid, må komme tettere inn i arbeidet.

Til slutt er det behov for mer konseptuelt arbeid med hensyn til NATOs rolle for å bekjempe terrorisme, for eksempel ved å utfylle militærkonseptet med et politisk konsept.

Konklusjon

På begynnelsen av det 21. århundre ble NATO stilt overfor et dobbelt dilemma. For det første, selv før “9/11” ble det klart at nye trusler, slik som terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen, dukket opp utenfor Europa, og førte til at USAs oppmerksomhet ble rettet mot Sentral-Asia og Midtøsten. Men så lenge NATO fortsatt så på seg selv til kun å håndtere europeisk sikkerhet, ville ethvert amerikansk fokus bort fra Europa ha betydd et fokus bort fra NATO.

Det andre dilemma var et resultat av det faktum at de fleste alliertes militære evner fortsatt var optimalisert for en situasjon som var i ferd med å bli stadig mindre sannsynlig: en omfattende krig i Europa. Derfor var det bekymring for at amerikanske, unilateralistiske impulser ville bli forsterket og Europas innflytelse på Washington svekket.

I stedet for å kunngjøre NATOs svekkelse ble “9/11” katalysatoren for de mest fundamentale endringer i NATOs historie

Delvis med hensikt, men i større grad ved ganske enkelt å følge sine sunne, politiske instinkter, var det transatlantiske samfunnet i stand til på overkomme disse dilemmaene. I stedet for å kunngjøre NATOs svekkelse ble “9/11” katalysatoren for de mest fundamentale endringer i NATOs historie, og snudde Alliansen fra å være en allianse ”som eksisterer” til en allianse ”som handler”. Det forsterket også NATOs rolle som en unik institusjon som kombinerer militær kompetanse med politisk appell. Det transatlantiske samfunnet hadde vist at det er, som en europeisk observatør treffende sa, et ”læresamfunn”.

Selv om “9/11” hadde fått alle ut av balanse, er det når vi ser tilbake klart at NATO faktisk tok hensyn til det rådet som ble gitt av Henry Kissinger like etter angrepene: den hadde snudd tragedie til mulighet.

Ny for NATO Nytt?
Om forfatteren

Michael Rühle er sjef for Energisikkerhetsseksjonen i NATOs Avdeling for nye sikkerhetsutfordringer. Her skriver han i egenskap av seg selv

sitater
Erklæring fra IRA den 13. oktober 1984
etter bombeangrepet på Margaret Thatcher i Brighton
Nyhetsbrev
Du må få det med deg
"I dag lyktes vi ikke, men husk at vi bare trenger å lykkes en gang.
Dere må alltid være heldige."
Om NATO Nytt
Del denne
Facebook
Facebook
Twitter
Twitter
Delicious
Delicious
Google Buzz
Google Buzz
diggIt
Digg It
RSS
RSS
You Tube
You Tube