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© ISAF

La NATO dieci anni dopo: apprendere le lezioni

In retrospettiva, invece di annunciare il declino della NATO, l’11 settembre è divenuto il catalizzatore dei più fondamentali cambiamenti nella storia della NATO, afferma Michael Rühle. Benché per gli alleati gli interrogativi da valutare sin dall'inizio fossero tanto ovvi quanto profondi.

Se gli alleati invocassero l’art. 5 del Trattato di Washington, l’impegno di difesa collettiva della NATO, darebbero il più forte segnale politico di solidarietà che delle nazioni sovrane potrebbero dare? O trascinerebbero piuttosto l'Alleanza in ciò che potrebbe divenire una spedizione molto "personale" degli USA per cercare vendetta contro chiunque avesse commesso questo atroce crimine? Soprattutto, che senso avrebbe ciò se poi Washington decidesse di trattare il problema come questione essenzialmente nazionale, mettendo quindi da parte la NATO e la sua offerta di solidarietà?

Gli USA non fecero della NATO il fulcro della loro risposta… Washington giunse alla conclusione che fosse necessaria una coalizione assai diversa

Le settimane subito dopo l’11 settembre sembrarono confermare il punto di vista di coloro che erano stati riluttanti a compiere grandi gesti.

Sebbene gli alleati invocassero un generalizzato art. 5 solo un giorno dopo gli attacchi, e venissero immediatamente posti in atto certi meccanismi dell'Alleanza, come consentire il diritto di sorvolo americano, gli USA non fecero della NATO il fulcro della loro risposta. Quando si appurò che l’origine degli attacchi era in Afghanistan, Washington giunse alla conclusione che fosse necessaria una coalizione assai diversa.

Per un breve momento, se non altro, la scuola di pensiero "NATO in declino" sembrò aver segnato un punto: dopo aver invocato l’art. 5 per la prima volta nella storia della NATO, la risposta da Washington agli alleati sembrava sintetizzarsi in "non ci chiamate, vi chiameremo noi".

La trasformazione della NATO

Dopo alcuni mesi e molti necrologi sulla NATO, le cose divennero più chiare. L’atteggiamento degli USA non era stato di esclusione come era apparso inizialmente. Né la NATO era destinata ad essere marginalizzata nella lotta contro il terrorismo internazionale.

L'avvertimento del Segretario Generale Lord Robertson che i critici della NATO stavano compiendo l'errore di soccombere alla "miopia di vedute del momento" si dimostrò esatto. La comunità transatlantica necessitava di tempo per assorbire pienamente tutte le implicazioni dell’11 settembre. Alla fine le lezioni di quel giorno fatale si sarebbero riflesse sull’agenda politica e militare della NATO.

Infatti, la NATO ha cominciato ad adeguare la propria agenda ancor prima che gli alleati cominciassero a farlo consapevolmente. Il primo esempio è stato invocare l’art. 5 il 12 settembre 2001. Stabilendo che un attacco da parte di un protagonista non statuale potesse essere considerato come un "attacco armato" in base al Trattato di Washington, gli alleati ampliarono il concetto di autodifesa collettiva ben oltre il suo tradizionale significato di risposta ad una invasione militare.

Inoltre, dato che questo richiamo senza precedenti all’art. 5 non aveva alcun riferimento anti-russo, ebbe l’effetto di demolire gli atavici stereotipi che la difesa collettiva fosse collegata alla Russia.

Un altro importante cambiamento è stato il dispiegamento delle forze di molte nazioni NATO in Afghanistan, come pure l’aver affermato in importanti documenti di voler affrontare sfide "ogni qualvolta e dovunque" avessero luogo. Ciò ha significato la fine de facto del dibattito sul fuori area della NATO, che, come l'ambasciatore francese alla NATO ha affermato in modo incisivo, era crollato con le Torri Gemelle.

In poche parole, senza alcun tormentato dibattito, la NATO è passata da un concetto geografico della sicurezza ad uno funzionale. Tale cambiamento si è dimostrato più significativo nel garantire la futura importanza della NATO di ogni altro intrapreso precedentemente.

Poi sono venuti gli aspetti concettuali, in particolare il Concetto militare della NATO per la difesa contro il terrorismo. Con gli attacchi ancora freschi nelle menti di ciascuno, il Concetto è stato in grado di conquistare nuovo spazio per l’uso precoce della forza. Circa un anno dopo l’11 settembre, il vertice di Praga ha approvato lo sviluppo di nuove capacità militari per sostenere le sue missioni contro il terrorismo, in particolare la Forza di Risposta della NATO e varie iniziative di difesa sulle armi nucleari, biologiche, e chimiche (NBC). Si è approvato pure un Piano d’azione del partenariato per la difesa contro il terrorismo. E molti paesi partner hanno partecipato a "Active Endeavour", l’operazione navale contro il terrorismo nel Mediterraneo basata sull’art. 5.

Le lezioni dell’Afghanistan

Assumere il comando di ISAF (Forza internazionale di assistenza alla sicurezza) in Afghanistan nell’agosto 2003 è stato un altro importante passo verso un ruolo della NATO fuori dell’Europa.

Com’era prevedibile, la missione in Afghanistan ha posto la NATO di fronte a numerose sfide, dalla mancanza di adeguate capacità militari di molti alleati al perenne dibattito su una "equa" condivisione dei rischi e degli oneri. La missione inoltre ha messo a nudo gravi asimmetrie politiche e militari all’interno dell'Alleanza, come pure divergenze tra gli alleati riguardo all'importanza di questa missione e dei mezzi necessari per avervi successo. Inoltre, l’impegno in Afghanistan ha costretto la NATO ad effettuare ulteriori cambiamenti che l’avrebbero messa in grado di affrontare meglio le future sfide.

La NATO odierna ha molta più esperienza nel condurre complesse operazioni in teatri lontani di quanta ne avesse prima dell’11 settembre

Un importante cambiamento ha riguardato le capacità militari di alleati e partner. Mentre molte nazioni hanno sofferto considerevoli perdite in Afghanistan, la missione ISAF ha accelerato l’adattamento alle missioni di proiezione delle forze di molti nazioni, la cui struttura si basava ancora sulla logica della Guerra Fredda. Per molte nazioni che partecipano a ISAF, questa missione ha rappresentato la prima esperienza di combattimento dopo decenni. Davanti a pesanti compiti che vanno dalla stabilizzazione all’antinsurrezione, le forze di molti paesi alleati e partner hanno dovuto adeguare il loro addestramento ed equipaggiamento.

Di conseguenza, la NATO odierna ha molta più esperienza nel condurre complesse operazioni in teatri lontani di quanta ne avesse prima dell’11 settembre e della successiva missione in Afghanistan. Inoltre, l'esperienza che la NATO ha acquisito nell’addestrare le forze di sicurezza locali può costituire un’importante risorsa in altre situazioni, come nella Libia del dopo-Gheddafi.

L'Alleanza è divenuta il collettore di una coalizione internazionale senza precedenti. E i partenariati della NATO sono divenuti di portata mondiale

Un altro importante cambiamento riguarda i partenariati. Dato che gli obiettivi generali della missione NATO in Afghanistan erano stati ampiamente condivisi da molti paesi di ogni parte del globo, l'Alleanza è divenuta il collettore di una coalizione internazionale senza precedenti, con membri che vanno dalla regione Asia-Pacifico all’America Latina. I partenariati della NATO sono quindi divenuti di portata mondiale, ma, come la NATO, hanno trasformato il loro approccio da regionale in funzionale. Questi cambiamenti hanno reso questi partenariati uno strumento più efficace per affrontare le future sfide, che si tratti di terrorismo, di proliferazione, di attacchi cibernetici, o di catastrofi umanitarie.

Il terzo importante settore di cambiamento ha riguardato i rapporti della NATO con le altre istituzioni.

Sin dall'inizio, il ruolo della NATO in Afghanistan è stato quello di fornire il sicuro contesto per consentire ai protagonisti civili di fare la loro parte nel ricostruire quel paese distrutto dalla guerra. Se l'impegno della componente civile è stato spesso considerato una zavorra dello sforzo militare, il rapporto tra ISAF e le organizzazioni civili, sia governative che non-governative, è mutato con il tempo. Il rapporto tra la NATO e l’ONU, che durante i conflitti balcanici degli anni ‘90 era stato difficile, è poi migliorato notevolmente.

Un vero Approccio globale, che metta insieme strumenti politici, economici e militari, è ancora distante, anche se la NATO odierna è meglio collegata alla componente civile della comunità internazionale di quanto non lo fosse prima dell’11 settembre e dell’Afghanistan.

Un vero Approccio globale, che metta insieme strumenti politici, economici e militari, è ancora distante, anche se la NATO odierna è meglio collegata alla componente civile della comunità internazionale di quanto non lo fosse prima dell’11 settembre e dell’Afghanistan

La trasformazione della NATO scaturita dall’11 settembre è ben lungi dall’essere completa.

Al Qaeda è stata indebolita notevolmente, ma conseguire per la fine del 2014 una completa transizione all’autorità di sicurezza afgana di tutte le province e di tutti i distretti resta una sfida ardua. Sebbene la NATO agisca ora in molti continenti, l'esigenza degli alleati di promuovere una mentalità collettiva "globale" non si è ancora pienamente sviluppata. Di conseguenza, la NATO spesso si interessa ad una regione quando una crisi è già esplosa e occorre già pensare al dispiegamento delle forze militari.

Un altro settore che necessita di grande attenzione è il partenariato. In particolare con Cina e India, paesi che hanno un forte interesse nel futuro dell’Afghanistan, e che vanno coinvolti di più.

Infine, è necessario un ulteriore lavoro concettuale riguardo al ruolo della NATO nella lotta al terrorismo, per esempio affiancando al Concetto militare un concetto politico.

Conclusioni

All'inizio del XXI secolo, la NATO ha fronteggiato un duplice dilemma. Primo, già prima dell’11 settembre era chiaro che nuove minacce, quali il terrorismo e la proliferazione delle armi di distruzione di massa, stavano emergendo altrove, attirando l'attenzione degli USA verso l’Asia centrale e il Medio Oriente. Comunque, fintanto che la NATO si considerava ancora limitata a gestire la sicurezza europea, qualsiasi interesse americano fuori dall’Europa avrebbe posto tale interesse fuori dalla NATO.

Il secondo dilemma discendeva dal fatto che le capacità militari della maggior parte degli alleati erano ancora indirizzate a una situazione sempre meno probabile: una guerra su vasta scala in Europa. Quindi, ci si preoccupava che le pulsioni unilateraliste degli USA si rafforzassero e che l'influenza dell’Europa su Washington si indebolisse.

Invece di annunciarne il declino, l’11 settembre è divenuto il catalizzatore dei più fondamentali cambiamenti nella storia della NATO

Intenzionalmente, ma anche seguendo semplicemente i propri profondi istinti politici, la comunità transatlantica è stata capace di superare quei dilemmi. Invece di annunciare il declino della NATO, l’11 settembre è divenuto il catalizzatore dei più fondamentali cambiamenti nella sua storia, trasformando l'Alleanza da una "in essere" in una "in azione". Ha inoltre rafforzato il ruolo della NATO quale unica istituzione che unisce competenza militare e appeal politico. La comunità transatlantica ha dimostrato di essere, come un osservatore europeo notava, una "comunità che apprende".

Sebbene l’11 settembre ha alterato ogni equilibrio, a posteriori è chiaro che la NATO ha fatto suo il consiglio di Henry Kissinger, dato subito dopo gli attacchi: trasformare la tragedia in opportunità.

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Sull'autore

Michael Rühle è Capo della Sezione sicurezza energetica nella Divisione emergenti sfide alla sicurezza della NATO. Scrive a titolo personale.

citazioni
Dichiarazione dell'IRA, 13 ottobre 1984,
dopo l'attentato di Brighton contro Margaret Thatcher
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