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La OTAN, diez años después: aprendiendo lecciones

Ahora sabemos que el 11-S no significó el principio del fin de la OTAN, sino el catalizador para los mayores cambios de su historia, afirma Michael Ruhle. Pero los Aliados tuvieron que plantearse desde el primer momento cuestiones tan obvias como profundas.

¿Debían invocar los Aliados el Artículo 5 del Tratado de Washington, el compromiso de la OTAN con la defensa colectiva, y por tanto la mayor muestra de solidaridad que puede ofrecer un estado soberano? ¿O eso significaría arrastrar a la Alianza a lo que podría convertirse en una campaña “privada” de EEUU para vengarse de quien hubiese cometido ese crimen atroz? Y, sobre todo, ¿qué pasaría si Washington sencillamente decidía que se trataba de un problema esencialmente nacional, marginando a la OTAN y sus ofrecimientos de solidaridad?

EEUU no eligió a la OTAN como eje central de su respuesta (...) Washington decidió que hacía falta una coalición muy diferente

En las semanas inmediatamente posteriores al 11-S parecía confirmase el punto de vista de los que se habían mostrado reticentes ante los grandes gestos.

Aunque los Aliados invocaron el Artículo 5 al día siguiente de los atentados y se pusieron en marcha inmediatamente ciertos mecanismos de la Alianza, como los permisos de vuelo para los aviones de EEUU, este país no eligió a la OTAN como eje de su respuesta. Cuando quedó claro que el origen de los atentados estaba en Afganistán, Washington decidió que hacía falta una coalición muy diferente.

Durante un corto espacio de tiempo, al menos, la escuela de la “decadencia de la OTAN” tuvo su momento de gloria: tras invocar los Aliados el Artículo 5 por primera vez en la historia de la Alianza, la respuesta de Washington era algo así como “no nos llamen, ya les llamaremos nosotros”.

La transformación de la OTAN

Tras unos pocos meses y muchos pronósticos sobre el final de la OTAN, las cosas se fueron clarificando. Ni EEUU había estado tan desdeñoso como parecía al principio, ni la Alianza estaba condenada a la marginación en la lucha contra el terrorismo internacional.

La advertencia del Secretario General Lord Robertson de que los críticos de la OTAN se equivocaban al caer en “la mentalidad de lo inmediato” demostró estar plenamente acertada. La comunidad internacional necesitaba tiempo para absorber completamente todas las implicaciones del 11-S, pero, al final, las lecciones de ese día funesto acabarían reflejándose en las agendas política y militar de la OTAN.

De hecho, la OTAN había empezado a adaptar su agenda antes incluso de que los Aliados fueran conscientes de ello. El primer ejemplo fue la invocación del Artículo 5 el 12 de septiembre de 2011. Al decidir que el ataque de un actor no estatal podía considerarse un “ataque armado” según el Tratado de Washington, los Aliados estaban ampliando el concepto de defensa colectiva mucho más allá de su significado tradicional de respuesta a una invasión militar.

Además, al no tener la invocación del Artículo 5 la menor relación con Rusia se ponía fin al viejo mito de que la defensa colectiva se refería en exclusiva a la amenaza rusa.

Otro gran cambio fue el despliegue de fuerzas de muchos países de la OTAN en Afganistán, que se complementó con declaraciones en documentos importantes sobre la necesidad de enfrentarse a los retos “cuando y donde” surjan. Esto representó el final práctico del debate sobre la intervención “fuera del área” que, como expresó contundentemente el embajador francés ante la Alianza, había desaparecido junto a las Torres Gemelas.

Dicho en pocas palabras, sin entrar en debates interminables la OTAN había pasado de un concepto geográfico de la seguridad a otro funcional, un cambio de resultó ser más importante a la hora de garantizar la relevancia futura de la organización que cualquier otro realizado anteriormente.

Pero pronto se pasó a trabajar con las ideas, especialmente con el Concepto Militar de la OTAN para la defensa antiterrorista. Con los atentados aún recientes en el recuerdo de todos, este Concepto abrió nuevos caminos en la cuestión del uso de la fuerza de forma anticipada. Poco más de un año después del 11-S se aprobó en la Cumbre de Praga el desarrollo de nuevas capacidades militares para apoyar las misiones antiterroristas, como la Fuerza de Respuesta de la OTAN y las iniciativas sobre defensa contra armas nucleares, biológicas y químicas (NBC). También se acordó un Plan de Acción de la Asociación para la Defensa antiterrorista, y varios países Socios participaron en la “Operación Active Endeavour”, la misión naval antiterrorista de la OTAN en el Mediterráneo realizada conforme al Artículo 5.

Las lecciones afganas

Al asumir en agosto de 2003 el mando de la Fuerza Internacional de Apoyo a la Seguridad (ISAF) en Afganistán, la OTAN dio un gran paso hacia su nuevo papel fuera de Europa.

Como era previsible, la misión afgana provocó que la OTAN se enfrentara a muchos retos, desde la falta de capacidades militares adecuadas de muchos Aliados hasta el sempiterno debate sobre lo que constituía un reparto “equilibrado” de cargas y riesgos. La misión también sacó a la luz graves asimetrías políticas y militares dentro de la Alianza, así como las diferencias entre sus miembros sobre la importancia de esta misión y los medios necesarios para culminarla. Sin embargo, el compromiso con Afganistán obligó a la OTAN a realizar nuevos cambios, que le pondrían en mucha mejor situación para afrontar los retos futuros.

Actualmente la OTAN tiene mucha más experiencia en la ejecución de operaciones complejas en lugares lejanos que antes del 11-S

Un cambio importante ha sido el relativo a las capacidades militares de Aliados y Socios. Aunque muchos países sufrieron bajas considerables en Afganistán, la misión de la ISAF aceleró el proceso de transformación de unas fuerzas adaptadas a la guerra fría a otras preparadas para misiones expedicionarias. Para muchos países la ISAF supuso la primera experiencia de combate en décadas, y el tener que enfrentarse a tareas difíciles que iban desde la estabilización a la contrainsurgencia hizo que las fuerzas de muchos Aliados y Socios tuvieran que adaptar su adiestramiento y equipamiento.

Por todo esto, la OTAN actual tiene mucha más experiencia en la ejecución de operaciones complejas en lugares lejanos que antes del 11-S y la posterior misión en Afganistán. Además, la experiencia obtenida por la Alianza en el adiestramiento de las fuerzas de seguridad locales puede aportar un activo valioso en otras situaciones, como por ejemplo en una Libia sin Gadafi.

La Alianza se convirtió en el eje de una coalición internacional sin precedentes (…) y sus asociaciones alcanzaron un ámbito global

Otro gran cambio ha sido el relativo a las asociaciones. Cuando los objetivos globales de la misión de la OTAN en Afganistán fueron compartidos por un gran número de países de todo el mundo, la Alianza se convirtió en el eje de una coalición internacional sin precedentes, con miembros provenientes desde la región de Asia-Pacífico hasta América Latina. Así que sus asociaciones no sólo alcanzaron un ámbito global sino que, al igual que ella misma, evolucionaron desde un enfoque regional a otro mucho más funcional. Estos cambios han conseguido que las asociaciones de la OTAN sea un instrumento mucho más eficaz para abordar cualquier reto futuro, desde terrorismo, proliferación o ciberataques hasta desastres humanitarios.

El tercer campo de cambio significativo es el de las relaciones de la OTAN con otras instituciones.

Desde el principio la función de la OTAN en Afganistán consistió en crear un entorno seguro que permitiera a los actores civiles desempeñar su papel en la reconstrucción de un país arrasado por la guerra. Aunque a menudo parecía que el compromiso con las actividades civiles quedaba relegado frente a las necesidades militares, con el tiempo se fue forjando la relación entre la ISAF y las organizaciones civiles, tanto estatales como ONG. Por ejemplo, las relaciones entre la OTAN y las Naciones Unidas, un tanto difíciles durante los conflictos balcánicos de los 90, fueron mejorando apreciablemente.

La consecución de un verdadero Planteamiento Global que combine instrumentos políticos, económicos y militares, sigue siendo una meta lejana. Pero la OTAN está hoy mucho más conectada con el sector civil de la comunidad internacional de lo que estuvo nunca antes del 11-S y Afganistán.

La consecución de un verdadero Planteamiento Global que combine instrumentos políticos, económicos y militares, sigue siendo una meta lejana. Pero la OTAN está hoy mucho más conectada con el sector civil de la comunidad internacional de lo que estuvo nunca antes del 11-S y Afganistán

Sin embargo, la transformación de la OTAN desencadenada por el 11-S dista mucho de haberse completado.

Al Qaeda está considerablemente debilitada, pero conseguir culminar a finales de 2014 la transición a una dirección afgana de la seguridad en todos los distritos y provincias sigue representando un enorme reto. Además, aunque la OTAN actúe ahora en varios continentes los Aliados tienen que desarrollar un pensamiento colectivo “global”, algo que aún no se ha conseguido totalmente. Así que normalmente la Alianza sólo se interesa por una región cuando estalla una crisis y debe preverse un posible despliegue de fuerzas.

Otro campo que sigue precisando una mayor atención es el de las asociaciones, especialmente con países como China e India con un papel considerable en el futuro de Afganistán.

Por último, deben trabajarse más los conceptos relativos al papel de la OTAN en la lucha antiterrorista, por ejemplo complementando el Concepto Militar con otro político.

Conclusión

A principios del siglo XXI la OTAN se enfrentó a un doble dilema. En primer lugar, incluso antes de producirse el 11-S iba resultando evidente que estaban surgiendo fuera de Europa nuevas amenazas como el terrorismo o la proliferación de armas de destrucción masiva, lo que atraía la atención de EEUU hacia Asia Central y Oriente Medio. Por lo tanto, mientras la OTAN siguiera considerando que sólo le correspondía ocuparse de la seguridad europea el que EEUU desviara su atención de Europa implicaba también que perdiera interés por la OTAN.

El segundo dilema se debía al hecho de que las capacidades militares de la mayoría de los Aliados seguían estando optimizadas para una eventualidad cada vez más improbable: una guerra a gran escala en Europa. De ahí los temores de que se fueran fortaleciendo los impulsos unilateralistas en EEUU y se debilitara la influencia europea sobre Washington.

Ahora sabemos que el 11-S no significó el principio del fin de la OTAN, sino el catalizador para los mayores cambios de su historia

En parte de forma premeditada, pero sobre todo dejándose llevar por su mejor intuición política, la comunidad transatlántica fue capaz de superar esos dilemas. Ahora sabemos que el 11-S no significó el principio del fin de la OTAN, sino el catalizador para los mayores cambios de su historia, pasando de “ser” una alianza a “actuar” como una alianza. También potenció su papel como única institución que combina su competencia militar con requerimientos políticos. La comunidad transatlántica ha demostrado ser, según la acertada expresión de un observador europeo, “una organización en aprendizaje permanente”.

Aunque el 11-S había desestabilizado a todos, ahora resulta evidente que la OTAN siguió el consejo ofrecido por Henry Kissinger poco después de los atentados: convertir una tragedia en una oportunidad.

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Sobre el autor

Michael Rühle dirige la Sección de Seguridad Energética de la División de Retos Emergentes de la OTAN. Ha escrito este artículo a título meramente personal.

citas
Comunicado del IRA del 13 de octubre de 1984,
tras el atentado de Brighton contra Margaret Tatcher.
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