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Que pourraient signifier les résultats des élections américaines de mi-mandat pour l’OTAN ?

© Reuters / Jason Reed

Les résultats des élections de mi-mandat ne sont pas seulement synonymes de mauvaises nouvelles pour le président Obama, font valoir le professeur Dobson et M. MacDonald. Cependant, leur incidence sur la marge de manœuvre des États-Unis en matière de politique étrangère - et les conséquences sur l’OTAN - risquent d’être plus difficiles à prédire.

Les élections de mi-mandat peuvent modifier radicalement le paysage politique américain. Et c’est presque toujours le parti présidentiel qui en fait les frais, ce qui conforte l’idée que ces élections peuvent avoir un effet de transformation.

Cela s’est produit cette année avec la perte de la Chambre par les démocrates, qui ne sont parvenus à conserver que d’une courte tête la majorité au Sénat. Mais ces changements auront-ils des répercussions à l’extérieur ?

À première vue, il semble que non. En dehors de questions très évidentes qui relèvent à la fois du domaine intérieur et du domaine extérieur - les questions « intermestiques » - comme l’immigration illégale et le trafic de drogue, les campagnes pour ces élections portent rarement sur des domaines qui dépassent le cadre des États ou de la politique intérieure du pays. Généralement, les présidents n’y jouent qu’un rôle limité, et puisque le président Obama ne devait pas se représenter devant les électeurs et que de nombreux démocrates ont tenté de se démarquer par rapport à son impopularité, la politique étrangère a peu été présente dans le débat.

Lorsqu’il est arrivé que des présidents essayent de jouer un rôle plus important, les conséquences ont été négatives, comme Franklin Roosevelt l’a appris à ses dépens lors des élections de mi-mandat de 1938. Cependant, les élections du 2 novembre se sont déroulées à un moment où les États-Unis sont confrontés à une série de préoccupations internationales sans précédent. Le changement de rapport de force au Capitole aura-t-il un impact sur la politique étrangère et la politique de défense américaines ?

Les difficultés entre l’armée et la Maison Blanche ont été légion

Même lorsqu’il disposait d’une majorité législative, le président Obama a connu des problèmes s’agissant de sa politique étrangère et de son équipe « politique étrangère » ; on peut dire sans ambages qu’il y a des conflits.

Dans son livre « Obama’s Wars », Bob Woodward a mis au jour de nombreux problèmes et ses révélations ont eu des répercussions considérables. Il est vrai qu’Hillary Clinton s’est montrée efficace en tant que secrétaire d’État, et que le secrétaire à la Défense, Robert Gates, a également assuré l’expérience et la continuité au cours des deux dernières années, même s’il va prendre sa retraite en 2011.

Pourtant, même avec Gates en poste, les difficultés entre l’armée et la Maison Blanche ont été légion.

Et avec le Conseil de sécurité nationale, les difficultés ont été plus grandes encore. Avec en toile de fond les préoccupations suscitées par « Obama’s Wars » et l’affaiblissement de l’autorité de l’Administration, le conseiller pour la sécurité nationale, le général James Jones, a démissionné et a été remplacé par son adjoint Tom Donilon. Mais le problème va au-delà d’un simple remaniement.

© AFP / Getty Image / File

Comme avec Condoleezza Rice dans l’Administration Bush, on craint que le conseiller pour la sécurité nationale ne favorise pas une bonne cohérence au niveau de la politique étrangère et de la politique de défense. Compte tenu de ces dynamiques largement médiatisées, et des nombreux défis complexes auxquels est déjà confronté le président Obama, la victoire républicaine à la Chambre des représentants accentue effectivement encore la pression qui s’exerce sur lui.

Le président Clinton et le 104ème Congrès

La dernière fois qu’un président démocrate s’est trouvé confronté à des défis politiques similaires remonte à 1994, lorsque le président Clinton a dû affronter une majorité républicaine hostile dans les deux chambres du Congrès. Se préparant à s’attaquer à une large gamme des politiques de Clinton, les républicains ont axé leur opposition sur la guerre qui était en cours en Bosnie et sur la participation américaine à l’action de maintien de la paix des Nations Unies.

Leurs tentatives pour faire capoter les politiques du président dans ces domaines ont cependant largement échoué. Clinton a exercé vigoureusement son autorité – il a promis d’opposer son veto aux actions du Congrès destinées à compromettre ses priorités politiques et de contourner toutes les mesures budgétaires que les membres pourraient s’obstiner à prendre pour y faire obstacle – ce qui s’est révélé efficace. Mais il faut dire que, de leur côté, les législateurs n’ont jamais fait preuve d’empressement pour aller au bout de leurs menaces, surtout s’il apparaissait qu’ils risquaient de saper la position de Clinton au plan international.

Même des pertes substantielles à mi-mandat ne signifient pas forcément que la politique étrangère sera celle d’un président en bout de course

La dynamique exécutif-législatif qui a prévalu après les élections de mi-mandat de 1994 témoigne d’un aspect souvent méconnu des relations entre ces deux pôles en matière de politique étrangère : l’association de l’énergie présidentielle et de la propension du Congrès à s’incliner devant le président lorsque les problèmes, et les risques, sont les plus graves.

Si les présidents ne peuvent pas systématiquement compter sur une telle attitude, l’expérience de Clinton montre - comme celle de Ronald Reagan en 1982 - que même des pertes substantielles aux élections de mi-mandat ne signifient pas forcément que la politique étrangère sera celle d’un président en bout de course. Clinton comme Reagan ont également gagné les élections de fin de mandat, prouvant que les deux années qui suivent une défaite à mi-mandat laissent à un président un délai amplement suffisant pour retrouver un large soutien national. Pour Obama, tout est encore jouable.

Le président Obama et le 112ème Congrès

© Reuters / Lucas Jackson

Obama ne se trouvera pas face à une « révolution républicaine », mais les risques de confrontation sont nombreux et les obsessions des partisans du mouvement Tea Party sur le plan intérieur pourraient détourner l’attention des questions de politique étrangère.

Cependant, les difficultés liées aux effectifs et aux équipements militaires, les dépenses militaires et les retraits d’Iraq et d’Afghanistan figureront certainement au premier plan des préoccupations. L’évolution de la situation en Iran et au Yémen, les ventes de «supermissiles» russes capables de détruire des porte-avions américains, et la persistance du militarisme chinois sur le plan aérien, maritime et spatial seront aussi source d’inquiétude.

Malgré les risques de confrontation, une victoire du « Grand Old Party » ne sonne pas forcément le glas des politiques d’Obama.

Les républicains n’ont pas un nombre de voix suffisant pour passer outre à des vetos présidentiels. Il y a, par ailleurs, tout lieu de penser qu’en politique étrangère, le « consensus induit par la crise » continuera de prévaloir largement au sein du corps législatif. Si, ces derniers temps, le soutien des deux partis à des projets a été notablement absent au niveau intérieur, il est en revanche beaucoup plus courant et vivace au niveau de la politique étrangère. Paradoxalement, la victoire républicaine à la Chambre pourrait en fait le favoriser plus encore, le pouvoir impliquant la visibilité de la responsabilité.

Le fait que les États-Unis doivent aller au bout de ce qu’ils ont commencé après le 11 septembre a été vigoureusement revendiqué d’un bout à l’autre de l’échiquier politique au cours des neuf dernières années, mais on a aujourd’hui nettement le sentiment, à Washington, que le pays a « perdu le contrôle ». Cela pourrait en fait jouer en faveur d’Obama. Beaucoup considèrent toujours que c’est le président Bush qui est à l’origine d’une grande partie des problèmes, et Obama a les compétences politiques nécessaires pour restaurer la confiance de l’Amérique en ce qui concerne sa sécurité et en son statut dans le monde.

Les résultats intérieurs et la popularité influent, certes, toujours sur la manière dont le président est perçu en tant que commandant-en-chef, mais si Obama montre qu’il tient les rênes avec autorité et compétence dans les dossiers internationaux dont même ses plus farouches opposants reconnaissent l’extrême difficulté, cela lui sera favorable.

La mesure exacte dans laquelle il y arrivera sera largement fonction de la manière dont il traitera deux aspects clés : les conséquences des restrictions budgétaires sévères qui prévalent dans tous les pays de l’alliance occidentale, et la sagesse dont il fera preuve dans ses décisions stratégiques et militaires.

L’argent

Quelle que soit la voie économique qu’il privilégiera - parcimonie ou libéralité - le président Obama n’échappera pas à la critique.

Bien qu’une austérité fédérale soit réclamée dans l’ensemble du pays, de nombreux conservateurs s’opposent aux propositions de dépenses d’Obama dans le secteur de la défense, et avec des groupes de réflexion de droite influents, comme la « Heritage Foundation », qui incitent le Congrès à s’opposer ouvertement aux « sous-dépenses » d’Obama, un corps législatif dominé par les républicains pourrait bien préconiser des dépenses de défense plus importantes. Si Obama n’améliore pas visiblement les résultats obtenus par les États-Unis à l’extérieur, le manque d’effectifs et d’aéronefs pourrait être invoqué comme preuve de son manque de détermination en matière de défense et comme principale cause du fait que l’Amérique ne réussit pas mieux.

Washington est très hostile à toute réduction des dépenses de défense des Alliés, qui pourraient être considérées comme une nouvelle preuve d’un « écart d’engagement » à l’égard de l’OTAN entre les deux rives de l’Atlantique

Les décisions financières prises à Washington ne définissent toutefois pas à elles seules la voie politique suivie par les États-Unis et l’OTAN. Les mesures d’austérité adoptées par les principaux Alliés de l’Amérique pèsent aussi.

La France, l’Italie et l’Allemagne se sont engagées à réduire leurs dépenses militaires. Le principal allié des États-Unis, le Royaume-Uni, examine actuellement des coupes en matière de défense pouvant atteindre 10 % pour la période 2011-2015. Washington est très hostile à de telles réductions, qui pourraient être considérées comme une nouvelle preuve d’un « écart d’engagement » à l’égard de l’OTAN entre les deux rives de l’Atlantique.

Il faut toutefois noter qu’il s’agit là de préoccupations auxquelles l’Alliance est confrontée de façon récurrente depuis des années, et que Washington n’a jamais été en mesure d’exercer une autorité totale, tant s’en faut, au sein de l’OTAN et de parvenir à ses fins.

Il reste que la tiédeur croissante des Européens vis-à-vis de ce que Washington semble souhaiter pour l’OTAN soulève de graves questions au niveau de l’ensemble de l’Alliance.

Autre problème potentiel : les traités de défense anglo-français signés récemment. Ils soulèvent une nouvelle fois la question de l’augmentation des possibilités d’émergence d’une capacité militaire européenne indépendante qui pourrait prétendre concurrencer l’OTAN. La manière dont cela est perçu à Washington par les républicains, dont certains éprouvent une profonde aversion pour l’Europe continentale et prônent un retour à l’isolationnisme, pourrait peser sur les priorités politiques d’Obama.

Intervention et questions liées aux retraits

Le financement des engagements militaires américains n’est pas le seul sujet qui fait débat. La stratégie militaire elle-même est source de vives dissensions et Obama ménage la chèvre et le chou pour la conduire. Si lui-même et le premier ministre britannique, David Cameron, ont cité 2011 comme date de début du retrait d’Afghanistan, des personnalités influentes ont publiquement marqué leur désaccord.

En quittant ses fonctions de chef des forces armées britanniques, l’Air Chief Marshal Sir Jock Stirrup a indiqué que selon lui 2015 serait une date de retrait réaliste. Le général David Petraeus met également en garde contre un retrait précoce. L’Afghanistan est déjà un « cadeau empoisonné » pour Obama, comme l’Iraq : ses plans de retrait des deux pays sont assurés de susciter des critiques de la part de ceux qui préconisent de « rester dans la course ».

Si certaines fractions de la nouvelle majorité républicaine à la Chambre et les militaires commencent à se positionner ensemble sur des options politiques différentes, et si l’on retrouve ce même positionnement, sous diverses formes, dans l’ensemble de l’Alliance, la tâche d’Obama en sera d’autant plus compliquée ; toute décision qu’il pourra prendre risque d’être considérée de façon encore plus négative et sa crédibilité et son autorité politiques ne pourront que s’en ressentir.

© Reuters / Erik de Castro

Un tel affaiblissement pourrait avoir des répercussions plus larges. Avec la diminution notable des tenants des interventions dans l’ensemble de l’Alliance, l’idée que les États-Unis et leurs alliés puissent se lancer dans une nouvelle intervention militaire est impensable pour beaucoup. Cependant, malgré toutes les préoccupations qu’a suscitées le militarisme de Washington après le 11 septembre, aucun des membres de l’OTAN ne souhaite une paralysie des États-Unis, en particulier au moment où tant de sujets préoccupent les Alliés.

Il se peut que les problèmes relatifs à l’Iran, la Corée du Nord, le Yémen, et la mer de Chine méridionale réclament l’attention des États-Unis ou de l’OTAN, mais si cela est effectivement susceptible d’être exclu en raison de considérations de politique intérieure américaine, l’OTAN se trouve en situation très précaire.

Peut-être le plus grand danger des élections de mi-mandat est-il qu’avec le retour des républicains sur la scène politique le mécontentement de l’Amérique à l’égard d’Obama aille crescendo, ce qui affaiblirait son autorité

Souvent une intervention n’est pas nécessaire parce que la menace d’intervenir suffit pour intimider ; encore faut-il que cette menace soit plausible et que l’État auquel elle s’adresse y soit sensible. Peut-être le plus grand danger des élections de mi-mandat est-il qu’avec le retour des républicains sur la scène politique le mécontentement de l’Amérique à l’égard d’Obama aille crescendo, ce qui affaiblirait son autorité, et que l’élaboration de la politique étrangère ne s’englue dans des querelles intestines sur l’économie et le fédéralisme.

Il appartient au président de veiller à ce que ce ne soit pas le cas, et c’est une véritable gageure.

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