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Asia, la OTAN y sus socios: ¿Unas relaciones complicadas?

Muchos de los nuevos socios de la OTAN provienen de Asia o sus alrededores. ¿Cómo se ven las dos partes entre sí, y de qué forma puede garantizarse que ambas se beneficien del trabajo conjunto? Michito Tsuruoka analiza la cuestión desde el punto de vista asiático.

Las relaciones entre la OTAN y los países de fuera del área euroatlántica han evolucionado con rapidez en los últimos años, y se han visto impulsadas por la cooperación en Afganistán. Países como Australia, Nueva Zelanda y Singapur aportan tropas a la ISAF (Fuerza Internacional de Apoyo a la Seguridad), y otros, como Japón y Corea del Sur, contribuyen directa e indirectamente a los esfuerzos de la Alianza en ese país. A todas estas naciones se les denomina ahora “otros socios de todo el mundo”.

Mientras que a menudo se percibe a naciones como Australia y Japón como objetivos de la política de asociación de la Alianza, para esos mismos países es la OTAN quien actúa como socio. En este artículo se analiza la percepción que tienen de la OTAN sus nuevos “socios de todo el mundo”. ¿Por qué han reforzado esos países sus relaciones con la Alianza? ¿Qué clase de socio es para ellos? ¿Qué esperan de ella?

Japón pretende utilizar la OTAN como un escenario adicional para concienciar a la comunidad internacional, y en especial a Europa, de la situación de seguridad en Asia

La OTAN como socio político

Para empezar, cada país tiene sus propias motivaciones en sus relaciones con la Alianza. La apertura de Japón hacia la OTAN en 2006 y 2007 constituyó principalmente un movimiento diplomático. Es verdad que el Ministro de Asuntos Exteriores Taro Aso y el Primer Ministro Shinzo Abe mencionaron la posibilidad de una cooperación operativa entre Japón y la OTAN en sus discursos ante el NAC (Consejo del Atlántico Norte), pero debe recordarse que ambos emplearon mucho más tiempo explicando la situación de seguridad en Asia, incluyendo a China y Corea del Norte. Abe llegó a “solicitar” directamente a los Aliados que “insten a Corea del Norte a dar pasos sinceros para la resolución” de la cuestión de los ciudadanos japoneses secuestrados por las autoridades de ese país.

Japón pretende utilizar la OTAN como un escenario adicional para concienciar a la comunidad internacional, y en especial a Europa, de la situación de seguridad en Asia. Por eso Tokio agradeció las declaraciones de condena del NAC por el lanzamiento de misiles de Corea del Norte en julio de 2006 y por sus pruebas nucleares en octubre del mismo año. A pesar del lenguaje belicoso de Pyongyang, para tratar con ese país se precisa un juego diplomático complejo, en el que la solidaridad internacional tiene muchísima importancia.

La OTAN puede no ser un actor político por sí misma, pero en su papel de mayor y más potente alianza político-militar del mundo tiene un cierto peso, deseado o no, en los asuntos de seguridad mundiales. Eso explica también por qué los que se muestran escépticos respecto a la OTAN, y los que no comparten sus valores, temen la ampliación del área de actividad e influencia de la Alianza. La imagen de la OTAN en el mundo como actor de seguridad influyente es claramente mayor de lo que reconoce la misma organización. Pero precisamente por eso Japón percibe a la Alianza como un nuevo e importante socio político, y otros socios pueden seguir sus pasos.

© Reuters/Omar Sobhani

En Afganistán los socios han podido establecer una vinculación tangible con la OTAN

La OTAN en la cooperación operativa

Las relaciones de Australia y Nueva Zelanda con la OTAN se han desarrollado en gran medida a partir de su contribución con tropas a la ISAF, así que la cooperación operativa constituye el pilar básico de sus relaciones bilaterales con la Alianza, a diferencia de lo que ocurre con Japón. Esos países usan la OTAN como un marco internacional imprescindible para participar en las actividades militares internacionales en Afganistán. La Alianza ha hecho posible su contribución en ese país, y resulta legítimo que, estando ya en la ISAF, Australia y los demás países que aportan tropas pidan un mayor acceso a la información y más implicación en las responsabilidades políticas y en la eventual toma de decisiones. Australia, que mantiene a más de 1.000 personas implicadas en misiones de combate en el sur de Afganistán, ha sido el socio más insistente respecto a esas peticiones, que la OTAN ha hecho lo posible por satisfacer.

Tanto a nivel político y estratégico como táctico, el grado de implicación y puesta en común de información parece haber mejorado sustancialmente durante el año pasado. Las reuniones ministeriales (principalmente de titulares de Defensa) en formato ISAF se han convertido en algo periódico, y las de países contribuyentes a nivel de grupo de trabajo como las del marco del PCG (Grupo de Coordinación Política) ofrecen un foro para celebrar consultas con un mayor contenido.

Sin embargo, la cuestión de hasta qué punto está preparada la OTAN para que los países contribuyentes no miembros puedan intervenir en sus procesos internos parece que no se va a resolver en un futuro previsible. La Alianza necesita cumplir las exigencias de sus socios y darles satisfacción para asegurar la continuidad de sus aportaciones. El principio de “nada de impuestos sin representación” parece aplicable a este caso.

No es ninguna coincidencia que hasta ahora la mayoría de los nuevos socios de la Alianza fuera del área euroatIántica sean aliados de EEUU, como Japón y Australia

La OTAN como medio de cooperación con EEUU

Cuando países como Australia y Nueva Zelanda decidieron enviar tropas a Afganistán, no eligieron a la OTAN como socio. De hecho, cuando Nueva Zelanda desplegó por primera vez sus fuerzas en ese país lo hizo dentro del marco de la Operación Libertad Duradera (OEF), en estrecha colaboración con EEUU. No era ningún secreto que se trataba de una decisión para apoyar a Estados Unidos y mostrar su solidaridad con ese país a raíz del 11-S, lo que en ese momento no tenía nada que ver con su cooperación con la OTAN. A causa de la expansión geográfica de la ISAF a finales de 2006 las tropas neozelandesas estacionadas en la provincia de Bamyam tuvieron que cambiar del mando de OEF al de la ISAF. Desde el punto de vista de Nueva Zelanda, la consiguiente cooperación con la OTAN fue una consecuencia no pretendida de algo que se estaba haciendo de forma independiente a la ISAF.

Este hecho muestra la importancia fundamental de que la OTAN posea un marco de cooperación en operaciones internacionales de paz y en otras áreas, de forma que puede ofrecer un camino adicional para la cooperación con EEUU. La cooperación con la Alianza, incluyendo la aportación de tropas a operaciones y misiones dirigidas por ella, puede realizarse dentro del contexto de la cooperación con Estados Unidos. Eso no debería sorprendernos, dado que incluso entre los Aliados la contribución a la ISAF y a otras actividades dirigidas por la OTAN se percibe a menudo como una forma de garantizar unas buenas relaciones con EEUU. Los “socios de todo el mundo” no constituyen una excepción al respecto.

No es ninguna coincidencia que hasta ahora la mayoría de los nuevos socios de la Alianza fuera del área euroatIántica sean aliados de EEUU, como Japón y Australia. La cooperación bilateral de Australia y Japón con la OTAN representa un nuevo aspecto de sus relaciones bilaterales de seguridad con Estados Unidos. La Declaración Conjunta EEUU-Japón en formato 2+2 (Comité Consultivo de Seguridad, SCC) de mayo de 2007 situó la cooperación Japón-OTAN dentro del contexto de los “objetivos estratégicos comunes” de las dos partes.

La OTAN como escuela multilateral

La cooperación en Afganistán es un hecho, pero debe recordarse que no representa la historia completa de las relaciones entre OTAN y sus socios de todo el mundo. En primer lugar, la dirección de operaciones como la ISAF es algo nuevo para la Alianza, y la organización se ocupa de muchas otras cosas. La OTAN tiene un conocimiento y experiencia sin parangón en campos como interoperatividad, normalización, compra conjunta, investigación y desarrollo, planificación multilateral y planes de defensa. Lo cierto es que justo en esas áreas es donde los socios pueden obtener más beneficio de su cooperación con la OTAN.

La clave reside en la naturaleza multilateral de la OTAN. Los países de fuera del área euroatlántica normalmente carecen de experiencia multilateral en seguridad y defensa. Por ejemplo, en la región de Asia-Pacífico, donde se sitúan la mayoría de los nuevos socios, la cooperación multilateral en seguridad es como mínimo débil, si no inexistente. El Foro Regional de la ASEAN (ARF) no realizó su primer ejercicio conjunto sobre emergencias civiles (ayuda ante desastres) hasta mayo de 2009. La planificación y operación multilaterales aún representan una idea novedosa en la región, y los ejércitos de esos países tienen una experiencia multilateral muy limitada.

Dentro de ese contexto la cooperación práctica con la OTAN –participando en sus ejercicios y seminarios– proporciona una buena oportunidad para que los socios se familiaricen con los planes y operaciones multilaterales. Además, en un mundo globalizado y en una época de limitación de recursos para las fuerzas armadas, la investigación y desarrollo y la compra de equipos de defensa necesitan un enfoque multilateral de cooperación con otros países. El historial de la OTAN al respecto dista mucho de ser perfecto, pero aporta una plataforma muy útil para impulsar un enfoque multilateral de la seguridad, del que pueden tomar parte los socios.

Los retos a los que se enfrenta la OTAN

Los nuevos socios de la OTAN de fuera del área euroatlántica perciben a la organización de una forma muy diferente a la de sus socios tradicionales de la APP (Asociación para la Paz). Ellos no buscan la integración, ni están inmersos a una transición desde el comunismo. No necesitan asesoramiento de la Alianza sobre cómo garantizar el control democrático de las fuerzas armadas, por ejemplo. La OTAN ha tenido mucho éxito a la hora de ayudar a los socios que pretenden ingresar en la organización, pero para ella resulta totalmente novedosa la cooperación con democracias avanzadas de fuera de Europa.

En lo que respecta a la OTAN, todavía no existe consenso sobre cómo actuar en las relaciones con los nuevos socios de fuera del área euroatlántica. Una cosa es conseguir más ayuda, tanto militar como civil, de esos países para la ISAF y para otras misiones y operaciones dirigidas por la OTAN. Pero en vista de la diferente naturaleza de las motivaciones que tienen los diversos estados a la hora de acercarse a la Alianza, parece evidente que la organización necesita disponer de una idea clara de lo que quiere obtener con el desarrollo de esas nuevas asociaciones. La elaboración de su nuevo Concepto Estratégico en 2010 proporciona una buena oportunidad para ello.

Como mínimo la OTAN tiene que plantearse cómo puede responder a las expectativas de los socios respecto a ella. Ahora es la ocasión para tomar parte en la construcción de una nueva red internacional de seguridad, y dependerá de la Alianza que la sepa aprovechar.

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