ЯЗЫК
Из-за перевода русскоязычный выпуск "Вестника НАТО" размещается в Интернете примерно через две недели после англоязычного.
О "Вестнике НАТО"
Представление материалов на рассмотрение
Сведения об авторских правах
Редакционная коллегия
 RSS
Отправить эту статью другу
Подписаться на "Вестник НАТО"
  

Недостатки правового государства как проблема безопасности: «скользя по поверхности»

Сари Коуво утверждает, что заостряя внимание на технических аспектах реформы правового государства, не удастся разорвать отрицательную спираль идущего на убыль общественного доверия афганцев к государству и растущей незащищенности при отсутствии политической воли заняться проблемой институционализированной безнаказанности.

NATO/ISAF

КАБУЛ, Афганистан: офицеры Афганской национальной полиции получают дипломы об окончании учебных курсов в Кабуле в июне 2008 года.

Несколько лет назад, во время посещения тюрьмы в одной из провинций на севере Афганистана, я познакомилась с доброжелательным, располагающим к себе начальником тюрьмы. Он рассказал мне о проблемах, с которыми сталкивается в связи с коррупцией среди полиции, прокуроров и судей, и о том, как он переживает из-за длительного задержания подследственных до суда и недостатков в работе администрации тюрьмы.

Он также подчеркнул, как он ценит сотрудничество с Группой восстановления провинции (ГВП) и с довольным видом показал мне, какой ремонт был произведен с ее помощью. Во время беседы начальнику тюрьмы позвонили по телефону.

Позже, когда мы уже ушли, переводчик сказал мне, что в телефонном разговоре речь шла о размере взятки, которую некий заключенный должен заплатить за свое освобождение.

С момента проведения президентских выборов в 2004 году мне довелось наблюдать за работой, которую международное сообщество ведет в военной, политический сфере и в области национального развития в Афганистане. Как юриста меня особенно интересовала роль права (или его отсутствие) в переходе от конфликта к неуклюжему – в лучшем случае – миру.

Во время этого периода общее восприятие государственного строительства сменилось с «почти в порядке, плюс-минус несколько крупных проблем» на «почти не удалось, но возможно еще не окончательно погибло». В течение того же периода времени произошел еще один сдвиг в общем восприятии: реформа правового государства, считавшаяся доселе незначительным вопросом, стала важнейшей задачей, которую необходимо решать, чтобы спасти процесс государственного строительства в Афганистане.

Случай, произошедший во время моей беседы с начальником тюрьмы, – характерный пример неудачных стратегий реформы правового государства, примененных в первые годы государственного строительства. Речь шла о разовых проектах реформ, руководимых донорскими структурами и делающих упор на отдельные правовые реформы, создание возможностей в среднесрочной перспективе и ремонт инфраструктуры. Эти усилия затронули лишь поверхность сферы безопасности и правосудия в Афганистане, тогда как традициям коррупции и безнаказанности было позволено окрепнуть. В зависимости от того, с кем вы беседуете, сферы безопасности и правосудия предстают в различных ракурсах. Доброжелательная иностранка со своим водителем и переводчиком и афганский крестьянин, требующий, чтобы местный командир вернул ему его землю, сталкиваются с очень разными реалиями (не-)справедливости.

Международное сообщество оказалось, наконец, в ситуации, когда оно может «соединить все разрозненные точки в единую схему» и преодолеть недостатки предыдущих инициатив о реформах.

В течение последних двух лет все большее внимание уделялось правовому государству, в результате чего появились новые стратегии и участники процесса.

  • В Афганскую национальную стратегию развития вошла всеобъемлющая стратегия реформы системы правосудия
  • Всемирный банк поддерживал создание юридического направления в Трастовом фонде восстановления Афганистана
  • Миссия ООН по содействию Афганистану (МООНСА) совместно с Программой развития ООН (ПРООН) укрепляли отдел, занимающийся правовым государством, посредством инициативы по обеспечению правосудия в провинциях
  • Страны, выделившие воинские контингенты в состав Международных сил содействия безопасности (ИСАФ), разрабатывали связанные с правосудием аспекты в своих инициативах в сфере безопасности и развития.

Когда во время интервью, которое я брала у представителей международного сообщества, речь зашла о растущем упоре на содействии правовому государству в Афганистане, один из собеседников заметил, что международное сообщество оказалось, наконец, в ситуации, когда оно может «соединить все разрозненные точки в единую схему» и преодолеть недостатки предыдущих инициатив о реформах. Однако встречи и обсуждения с афганскими работниками системы правосудия представляют эти реформы в ином свете: точки можно соединить, но схема не соответствует реальности.

Борьба с безнаказанностью

Сегодня в Афганистане параллельно существует несколько, часто противоречащих друг другу по своей сути, пониманий того, что такое управление и правовое государство. Управление и религиозные законы, навязанные талибами, были крайне жестокими и дискриминационными, но вместе с тем они были лишь еще одной структурой управления и правового государства, которую насильно навязало центральное правительство в Кабуле или в Кандагаре в случае талибов, чьи властные полномочия и законность оспаривались.

После продолжавшегося в течение многих лет конфликта и после того, как несколько раз менялось правительство, многочисленные системы управления и закона – официальные, в центре которых находится правительство, и неофициальные, основанные на традициях и общинах, – продолжают существовать параллельно друг с другом в Афганистане. Государственное строительство, осуществляемое при поддержке международного сообщества в течение последних восьми лет, сделало правовое государство и управление в Афганистане еще более сложным.

NATO/ISAF

В Афганистане правовое государство по-прежнему является смешением официальных инициатив, в центре которых находится правительство, и неофициальных инициатив, основанных на общине.

В связи с тем, что не удалось исключить из правительственных структур командиров вооруженных формирований, в отношении многих из которых известны факты грубого нарушения прав человека, и не удалось наладить всеобъемлющий процесс разоружения, «надлежащее управление» и правовое государство еще больше ослабли. Присутствие в правительстве лидеров, считающих себя выше или вне досягаемости закона, закрепило пустоту, зияющую между мифом и реальностью в осуществляемых при международной поддержке правовых реформах в Афганистане.

Это признается в материалах, представленных самим афганским правительством для Универсального периодического обзора Совета по правам человека ООН. В них решительно заявляется, что одна из причин, по которым правительству не удалось добиться прогресса в претворении в жизнь своего собственного Плана действий для укрепления мира, правосудия и примирения, состоит в «неэффективности аппарата правительства и влиянии сильных лиц – бывших нарушителей прав человека».

Один из наиболее вопиющих примеров «институционализации» традиции безнаказанности – принятие афганским парламентом весной 2007 года так называемого закона об амнистии. Ряд (бывших) командиров вооруженных формирований, ставших теперь депутатами, смогли протащить закон, который за немногими исключениями предоставил амнистию от преследования всем тем, кто в течение последних двух десятилетий участвовал в конфликте в Афганистане.

Несмотря на то, что афганское правительство указало в материалах, направленных для Универсального периодического обзора, что Президент Карзай не подписал закон и что поэтому закон не вошел в силу, этот закон напомнил о том, что командиры вооруженных формирований по-прежнему обладают властью. И резонно предположить, что большинство афганцев, знающих о законе об амнистии, по-прежнему считают, что он действует в Афганистане.

В связи с ухудшающимися условиями безопасности в настоящий момент возникли серьезные проблемы с осуществлением программ в ряде провинций и округов.

Еще одной причиной институционализации безнаказанности было недостаточное внимание, уделенное реформе на местном уровне. Тогда как центральное правительство приложило определенные усилия для восполнения недостатков управления и правового государства, в первые годы государственного строительства провинции и округа по большей части должны были заботиться о себе сами.

Несмотря на то, что гораздо более четкий упор делается сейчас на местном управлении и правовом государстве (сюда относится инициатива ООН о правосудии в провинциях), в связи с ухудшающимися условиями безопасности в настоящий момент возникли серьезные проблемы с осуществлением программ в ряде провинций и округов.

NATO/ISAF

Слушатели, закончившие Целевую учебную программу по укреплению границы, Спин Булдак, Афганистан, 2 апреля 2009 года.

В результате этого на всем протяжении процесса государственного строительства афганское правительство было представлено среди большой части бедного и неграмотного населения исключительно в лице:

  • начальников тюрем, таких как мой знакомый на севере страны
  • коррумпированных полицейских, готовых измываться над людьми, если им не дают взятку
  • судей, которые при принятии решений руководствуются не законом, а желанием местного авторитета
  • неофициальных местных губернаторов, которых устраивает выполнение не только функции губернатора, но и начальника полиции, прокурора и судьи в своих округах.

Неудивительно, что эти схемы коррупции и преступности подорвали легитимность правительства и усугубляют растущую незащищенность: гражданин, который не может доверять правительству, вряд ли будет защищать и поддерживать его.

Хотя многие наблюдатели предупреждают, что выборы вряд ли будут свободными и справедливыми, стоит надеяться, что по крайней мере они будут заслуживающими доверие.

Укрепляя легитимность

Сейчас делается большой упор на предстоящий цикл выборов и на способность выборов восстановить легитимность афганского правительства. Хотя многие наблюдатели предупреждают, что выборы вряд ли будут свободными и справедливыми, стоит надеяться, что по крайней мере они будут заслуживающими доверие. Выборы, позволяющие гражданам избрать свое политическое руководство, несомненно, могут быть мощным инструментом легитимности.

Однако, как уже было продемонстрировано в ходе предыдущих выборов (президентских 2004 и законодательных 2005 года), они не являются волшебной палочкой. Если лицам, совершившим военные преступления, и людям, связанным с незаконными вооруженными формированиями, позволяется выдвигать свою кандидатуру на выборах и избираться с помощью стратегий, не имеющих ничего общего с базовым руководством по политике выборов, то такие выборы могут скорее увековечить кризис легитимности, а не урегулировать его.

С учетом масштабного политического и военного содействия, а также помощи в развитии страны, которые оказывает Афганистану международное сообщество (включая страны, выделившие воинские контингенты в состав ИСАФ), оно вполне может требовать от афганского правительства, чтобы то консультировалось с гражданами страны, а также поддерживать сосредоточенные на правосудии политические дебаты в Афганистане. Предъявление требований к афганскому правительству предполагает также, что международное сообщество должно критически взглянуть на свои собственные стратегии (подобно тому процессу, который уже был начат новой администрацией США).

Однако возобновленная приверженность правовому государству в Афганистане должна, как минимум, включать усиленное внимание проверке высокопоставленных политических назначенцев и политических кандидатов в рамках предстоящего цикла выборов, усиленное внимание разоружению и подотчетности в связи с реформой в сфере безопасности, а также доступность правосудия в качестве критерия успеха реформы правосудия.

Поделиться    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink