Manglende rettssikkerhet som en sikkerhetsutfordring : ‘å skrape i overflaten'

Sari Kouvu hevder at et øket fokus på de tekniske sider ved rettssikkerhetsreform ikke vil bryte den negative spiralen i afghanernes synkende tillit til staten og øket usikkerhet uten en politisk vilje til å håndtere institusjonalisert straffefrihet.

NATO/ISAF

KABUL, Afghanistan: ANP-offiserer uteksamineres fra sitt treningskurs i Kabul i juni 2008.

Da jeg besøkte et provinsfengsel i det nordlige Afghanistan for noen år siden møtte jeg en vennlig og engasjert fengselssjef. Han fortalte meg om de utfordringene han sto overfor med korrupsjon i politiet, blant anklagere og dommere og hvor ille til mote han følte seg med hensyn til forlenget varetekt før rettsaken, og svakhetene i hans administrasjon.

Han understreket også hvor mye han satte pris på samarbeidet med de provinsielle gjenoppbyggingsteamene (PRT), og var ivrig etter å vise meg oppussingen som var gjort med støtte fra PRT. Midt under samtalen måtte fengselssjefen ta en telefonsamtale.

Etter at min translatør og jeg forlot møtet informerte translatøren min meg om at telefonsamtalen var om hvor høy bestikkelse en viss fange burde regne med å betale for å bli løslatt.

Etter presidentvalget i 2004 har jeg hatt mulighet til å observere det internasjonale samfunnets militære, politiske og utviklingsengasjement i Afghanistan. Som jurist har jeg vært særlig interessert i jusens rolle (eller mangel på sådan) i overgangen fra konflikt til (i beste fall) en anstrengt fred.

I løpet av denne perioden har alminnelige oppfatninger om statsbygging endret seg fra ”nesten på rett spor, bortsett fra noen viktige utfordringer” til ”nesten mislykket, men mulig å redde”. I løpet av samme periode har den offentlige oppfatningen skiftet fra at reform av rettssikkerheten er en sak med begrenset betydning, til å bli den saken som må håndteres hvis statsbyggingsprosessen i Afghanistan skal reddes.

Min erfaring med fengselssjefen er en perfekt illustrasjon på det uheldige utfallet av strategiene for rettsikkerhetsreform som ble tatt i bruk i de første årene av statsbyggingsprosessen: ad hoc og donordrevne reformprosjekter som fokuserer på noen lovreformer, kortsiktig kapasitetsbygging og oppusset infrastruktur. Dette arbeidet berørte ikke noe annet enn overflaten av de afghanske sikkerhets- og juridiske sektorer, mens en kultur av korrupsjon og straffefrihet fikk lov å vokse seg sterkere. Avhengig av hvem samtalepartneren er, viser sikkerhets- og justissektorene sine forskjellige fasetter. Den velmenende utlending med sin sjåfør og translatør og den afghanske bonden som krever tilbake jorden sin fra den lokale kommandanten, står overfor svært forskjellige realiteter av (u)rettferdighet.

det internasjonale samfunnet er endelig i en situasjon der det kan ”knytte sammen alle punktene” og komme over manglene i tidligere reforminitiativer.

De siste to årene har sett øket fokus på rettssikkerhet og har ført til at nye strategier og aktører har dukket opp.

  • Afghanistans nasjonale utviklingsstrategi (ANDS) inkluderer en omfattende strategi for rettsreform
  • Verdensbanken har støttet etableringen av et juridisk vindu i Afghanistans båndlagte midler for rekonstruksjon (ARTF)
  • FNs hjelpemisjon for Afghanistan (UNAMA) har i samarbeid med FNs utviklingsprogram (UNDP) styrket sin rettssikkerhetsavdeling gjennom å etablere det provinsielle lovinitiativ, og
  • Troppebidragsytende land til den internasjonale sikkerhetstyrken (ISAF) har utviklet rettskomponenter i sine sikkerhetssektor- og utviklingsinitiativer.

Da jeg intervjuet representanter for det internasjonale samfunnet om det økede fokuset på å fremme rettssikkerhet i Afghanistan, bemerket en som ble intervjuet at det internasjonale samfunnet endelig er i en situasjon der det kan ”binde sammen alle punktene” og komme over manglene i tidligere reforminitiativer. Mine møter og diskusjoner med afghanske rettsutøvere viser disse reformene i et annet lys; ”punktene” kobles kanskje sammen, men kartet stemmer ikke med virkeligheten.

Å håndtere straffefrihet

Uten tvil er den afghanske, juridiske sektor dysfunksjonell og nedslitt, og det er behov for en betydelig innsats for å styrke de tekniske sidene ved å gjenoppbygge sikkerhets- og justissektorene. I Afghanistan i dag er det mange parallelle, og ofte faktisk motstridende, oppfatninger av styring og rettssikkerhet. Styringen og de religiøse lovene som var påtvunget av Taliban var ekstreme, brutale og diskriminerende, men de var også bare nok en styrings-/rettssikkerhetsstruktur som med makt var innført av sentralregjeringen i Kabul, eller i Kandahar når det gjelder Taliban, hvis makt og legitimitet forble omstridt.

Etter år med konflikt og flere regjeringsendringer, fortsetter mange regjeringssentrerte (formelle) og sedvane- og samfunnsbaserte (uformelle) styringssystemer å eksistere parallelt i Afghanistan. De siste åtte år med internasjonalt støttet statsbygging har gjort kompleksiteten ved rettssikkerhet og styring i Afghanistan enda vanskeligere.

NATO/ISAF

I Afghanistan fortsetter rettssikkerheten å være en blanding av regjeringssentrerte (formelle) og samfunnsbaserte (uformelle) initiativer.

Fiaskoen ved å ekskludere lederne for de væpnete militsene, hvorav mange har kjente historier med alvorlige krenkelser av menneskerettigheter, fra regjeringsstrukturene og fiaskoen med å få i gang en omfattende nedrustningsprosess har ytterligere svekket god styring og rettssikkerhet. Tilstedeværelsen av ledere i regjeringen som oppfatter seg selv som å stå over loven har forskanset tomrommet mellom myte og realitet i internasjonalt støttede rettssikkerhetsreformer i Afghanistan.

Dette er tydelig erkjent i den afghanske regjeringens egen underkastelse under den universelle, periodiske vurdering (UPR) i FNs menneskerettighetsråd, der regjeringen understreker at en av grunnene til at det ikke er gjort fremgang i implementeringen av dens egen Handlingsplan for fred, rettferd i forsoning, er ” regjeringsapparatets ineffektivitet og innflytelsen til mektige personer som tidligere har brutt menneskerettighetene”.

Et av de mest ekstreme eksempler på “institusjonaliseringen” av kulturen for straffefrihet er den såkalte amnestiloven som den afghanske regjeringen vedtok våren 2007. Noen av de (tidligere) militslederne og nåværende medlemmer av parlamentet greide å tvinge gjennom at en lov som, uten unntak, ga amnesti fra rettsforfølgelse for alle de som var involvert i konflikten i de siste to tiår i Afghanistan ble vedtatt.

Selv om den afghanske regjering i sin UPR-rapport erklærte at president Karzai ikke har underskrevet loven og at den derfor ikke er gyldig, har loven vært en påminnelse om at militslederne fortsatt har makt. Og det er riktig å anta at de fleste av de afghanerne som kjenner til amnestiloven fortsatt tror at det er en gjeldende lov i Afghanistan.

den svakere sikkerhetssituasjonen utgjør nå vesentlige utfordringer for implementeringen av programmer i enkelte provinser og distrikter.

En annen årsak til institusjonaliseringen av straffefrihet har vært utilstrekkelig oppmerksomhet om reformen på det sub-nasjonale nivå. Mens en viss innsats har blitt gjort i sentralregjeringen for å rette på underskudd på styring og rettssikkerhet, ble provinser og distrikter i stor grad overlatt til seg selv i de tidligste årene i statsbyggingsprosessen.

Selv om det nå er et mye klarere erklært fokus på sub-nasjonal styring og rettssikkerhet (FNs provinsielle rettsinitiativ er litt av dette), representerer den svekkede sikkerhetssituasjonen vesentlige utfordringer for gjennomføringen av programmer i enkelte provinser og distrikter.

NATO/ISAF

Eksamenskandidater fra Focused Border Development Training Programme, Spin Buldak, Afghanistan, 2. april, 2009.

Som et resultat av dette, i hele statsbyggingsprosessen, har den afghanske regjeringens eneste tilstedeværelse blant store deler av Afghanistans fattige og analfabetiske befolkning vært

  • Fengselssjefer som min venn nordfra
  • Korrupte politioffiserer som er rede til å trakassere hvis de ikke får sin bestikkelse
  • Dommere hvis beslutning avhenger mer av viljen til den lokale sterke mann enn av loven, og
  • Uoffisielle, lokale guvernører som finner det hensiktsmessig å ikke bare gjøre tjeneste som guvernør, men også som politisjef, anklager og dommer i sitt distrikt.

Ikke overraskende har disse mønstrene med korrupsjon og kriminalitet undergravd regjeringens legitimitet, og bidrar til økende usikkerhet: en borger som ikke har tillit til regjeringen vil trolig ikke forsvare og støtte den.

Selv om mange observatører advarer mot at valgene trolig ikke er frie og rettferdige, er håpet at de i det minste vil være troverdige.

Fremme legitimitet

For tiden legges det mye vekt på den kommende valgomgangen og dens mulighet til å restaurere den afghanske regjeringens legitimitet. Selv om mange observatører advarer mot at valgene trolig ikke blir frie og rettferdige, er håpet at de i det minste vil være troverdige. Valgene, som gir innbyggerne mulighet til å velge sine politiske ledere, kan faktisk være et kraftig redskap for legitimitet.

Det ble imidlertid bevist i de tidligere valgomgangene (presidentvalgene i 2004 og parlamentsvalgene i 2005) at valg ikke er noen sølvkule. Hvis personer som har begått krigsforbrytelser og personer med bånd til ulovlige, væpnede grupper får lov til å stille til valg og bli valgt ved bruk av strategier langt utenfor grunnleggende valgpolitiske håndbøker, kan valgene videreføre heller enn løse legitimitetskrisen.

Gitt den utstrakte politiske, militære og utviklingsstøtte som gis til Afghanistan, er det internasjonale samfunnet (inkludert troppebidragsland til ISAF) i en utmerket posisjon til å kreve at den afghanske regjeringen konsulterer med sine borgere og støtter rettsfokusert, politisk debatt i Afghanistan. Å sette krav til den afghanske regjering involverer selvfølgelig også å sette et kritisk blikk på det internasjonale samfunnets egne strategier (slik som allerede har blitt initiert av den nye, amerikanske administrasjonen).

En fornyet forpliktelse, på et minimum, til rettssikkerhet i Afghanistan bør imidlertid inkludere et øket fokus på å undersøke nøye senior, politisk utnevnte og politiske kandidater i de kommende valgsykler, et øket fokus på nedrustning og ansvarlighet innen sikkerhetssektorreform og bruke tilgang til loven som et tiltak for at den juridiske reformen skal lykkes.

Del dette:    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink