Le défi sécuritaire des déficits en matière d’État de droit : des résultats superficiels

Sari Kouvo fait valoir que ce n’est pas en se concentrant davantage sur les aspects techniques de la réforme en matière d’État de droit que l’on brisera la spirale négative de l’érosion de la confiance de l’opinion publique afghane dans l’État et de l’accroissement de l’insécurité, s’il n’existe pas la volonté politique de venir à bout de l’impunité institutionnalisée.

NATO/ISAF

KABOUL, Afghanistan : des membres de la police nationale afghane diplômés à l’issue de leur stage de formation à Kaboul en juin 2008.

Lors de la visite d’une prison dans une province du nord de l’Afghanistan il y a quelques années, j’avais fait la connaissance de son directeur, un homme avenant et sympathique. Il m’avait fait part des problèmes qu’il rencontrait en raison de la corruption qui sévissait parmi les membres de la police, les procureurs et les juges, et du malaise qu’il éprouvait devant la longueur des détentions préventives et les carences de son administration.

Il avait également souligné combien il appréciait la coopération avec l’équipe provinciale de reconstruction (PRT) et avait tenu à me montrer les travaux de modernisation réalisés avec son aide. La conversation avait été interrompue par un coup de téléphone.

Lorsque mon interprète et moi eûmes quitté les lieux, ce dernier m’informa de l’objet de la conversation téléphonique : le montant du pot-de-vin qu’un certain prisonnier aurait à payer pour être libéré.

Depuis l’élection présidentielle de 2004, j’ai eu l’occasion d’observer l’engagement de la communauté internationale en Afghanistan sur le plan militaire et politique et sur celui du développement. En tant qu’avocate, je me suis en particulier intéressée au rôle du droit (ou de l’absence de droit) dans la transition d’une situation de conflit à une situation de paix (pour le moins) difficile.

Au cours de cette période, l’évaluation générale concernant l’édification de l’État, au départ considérée comme « grosso modo sur la bonne voie, malgré quelques défis majeurs à relever », s’est ensuite faite plus pessimiste, puisque l’on a parlé d’une situation « au bord de l’échec, mais qui pourrait peut-être encore être sauvée ». Pendant cette même période, l’évaluation générale concernant la réforme en matière d’État de droit, initialement considérée comme une question marginale, s’est elle aussi modifiée, puisque l’on a ensuite considéré que c’est la grande question à régler pour sauver le processus d’édification de l’État en Afghanistan.

L’expérience avec le directeur de prison que je viens de relater illustre parfaitement l’échec des stratégies déployées pour instaurer la primauté du droit au cours des premières années du processus d’édification de l’État : des projets de réforme ponctuels, mis en œuvre sous l’impulsion des donateurs et axés sur quelques réformes du droit, le renforcement des capacités à court terme et la remise en état des infrastructures. Ces efforts n’ont eu que des résultats superficiels dans les secteurs de la sécurité et de la justice en Afghanistan, alors que l’on a permis à une culture de la corruption et de l’impunité de s’enraciner de plus en plus. En fonction de l’interlocuteur que l’on a devant soi, les secteurs de la sécurité et de la justice montrent leurs différentes facettes. L’étrangère bien intentionnée, avec son chauffeur et son interprète, et le cultivateur afghan qui exige du commandant local qu’on lui rende sa terre sont confrontés à des réalités très différentes de la justice, ou de l’injustice.

La communauté internationale est enfin à même de "transformer les pointillés en ligne continue" et de remédier aux insuffisances des précédentes initiatives en matière de réforme.

Au cours de ces deux dernières années, l’État de droit a été davantage au centre des préoccupations et de nouvelles stratégies ont fait leur apparition, ainsi que de nouveaux acteurs.

  • La stratégie nationale de développement de l’Afghanistan (ANDS) prévoit une approche globale pour la réforme de la justice ;
  • la Banque mondiale appuie la création d’un créneau destiné à la justice dans le cadre du Fonds d’affectation spéciale pour la reconstruction de l’Afghanistan (ARTF) ;
  • la Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA), en coopération avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), a étoffé son unité « État de droit » en mettant en place l’initiative relative à la justice au niveau provincial ;
  • les pays qui fournissent des troupes à la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) mettent sur pied des composantes « justice » dans le cadre de leurs initiatives en matière de sécurité et de développement.

Lors d’entrevues avec des représentants de la communauté internationale évoquant l’attention accrue dont bénéficie la consolidation de l’État de droit en Afghanistan, l’un des interlocuteurs a relevé que la communauté internationale était enfin à même de "transformer les pointillés en ligne continue" et de remédier aux insuffisances des précédentes initiatives en matière de réforme. Lors de mes rencontres et discussions avec des professionnels du droit afghans, ces réformes sont apparues sous un autre jour ; les « pointillés sont peut-être transformés en ligne continue », mais l’image qui apparaît ne correspond pas à la réalité.

En finir avec l’impunité

Le secteur de la justice en Afghanistan est incontestablement érodé et marqué par les dysfonctionnements, et un travail considérable doit être accompli pour renforcer les aspects techniques de la reconstruction des secteurs de la sécurité et de la justice. Il existe aujourd’hui dans le pays plusieurs perceptions parallèles, souvent contradictoires par nature, de la gouvernance et de l’État de droit. La gouvernance et le droit religieux imposés par les talibans se caractérisaient par l’extrémisme, la brutalité et la discrimination, mais il ne s’agissait, par ailleurs, que d’une structure de gouvernance et de droit de plus imposée de force par un gouvernement central, à Kaboul ou à Kandahar dans le cas des talibans, dont le pouvoir et la légitimité demeuraient contestés.

Après des années de conflit et plusieurs changements de gouvernement, des systèmes de gouvernance et de droit multiples émanant du gouvernement central (au niveau officiel) et de la tradition et des communautés (au niveau informel) continuent de fonctionner en parallèle en Afghanistan. Les huit dernières années, marquées par l’édification de l’État avec l’aide de la communauté internationale, ont encore ajouté à la complexité de la situation en matière de primauté du droit et de gouvernance dans le pays.

NATO/ISAF

En Afghanistan, la situation concernant l’État de droit reste caractérisée par un mélange d’initiatives émanant du gouvernement central (au niveau officiel) et des communautés (au niveau informel).

Le fait que les chefs de milices armées, dont il est notoire que beaucoup ont commis de graves manquements aux droits humains, n’aient pas été exclus des structures gouvernementales et que l’on ne soit pas parvenu à mener à bien un processus de désarmement général ont encore nui un peu plus à la bonne gouvernance et à l’État de droit. La présence au sein du gouvernement de dirigeants qui se considèrent comme au-dessus ou en marge des lois permet de mesurer le vide qui existe entre le mythe et la réalité dans les réformes relatives à l’État de droit appuyées par la communauté internationale en Afghanistan.

C’est un fait totalement reconnu dans le document soumis par le gouvernement afghan lui-même dans le cadre de la Revue périodique universelle du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, où il souligne que l’inefficacité de l’appareil gouvernemental et l’influence de personnalités puissantes qui ont commis des violations des droits humains figurent parmi les raisons de l’absence de progrès dans l’application de son plan d’action pour la paix, la justice et la réconciliation.

L’adoption par le parlement afghan, au printemps 2007, du projet de loi « d’amnistie » est l’un des exemples les plus extrêmes de « l’institutionnalisation » de la culture de l’impunité. Certains des (anciens) chefs de milices, devenus parlementaires, sont parvenus à imposer l’adoption d’un projet de loi qui, à quelques exceptions près, assure une exemption de poursuites pour toute atteinte aux droits humains commise au cours des deux dernières décennies de conflit que le pays a connues.

Bien que le gouvernement afghan ait indiqué dans sa contribution à la Revue périodique universelle que le président Karzaï n’a pas signé ce projet, et qu’il ne s’agit donc pas d’une loi en vigueur, l’épisode a permis de rappeler le pouvoir dont les chefs de milice jouissent toujours. Et l’on peut penser que la plupart des Afghans qui ont eu connaissance du projet de loi d’amnistie sont toujours convaincus qu’il s’agit d’une loi en vigueur dans le pays.

La détérioration de la situation sécuritaire pose à présent des problèmes considérables pour la mise en œuvre des programmes dans certaines provinces et certains districts.

L’attention insuffisante accordée aux réformes au niveau infranational est également à l’origine de l’institutionnalisation de l’impunité. Si le gouvernement central a consenti certains efforts pour lutter contre les déficits en matière de gouvernance et de primauté du droit, les provinces et les districts ont largement été livrés à eux-mêmes pendant les premières années du processus d’édification de l’État.

Même si l’accent est à présent mis de façon beaucoup plus nette sur la gouvernance et la primauté du droit au niveau infranational (l’initiative des Nations Unies concernant la justice au niveau provincial fait partie de cette démarche), la détérioration de la situation sécuritaire pose à présent des problèmes considérables pour la mise en œuvre des programmes dans certaines provinces et certains districts.

NATO/ISAF

Des diplômés du «Programme ciblé d’aménagement des frontières», à Spin Buldak, en Afghanistan, le 2 avril 2009.

En conséquence, tout au long du processus d’édification de l’État, pour une grande partie des populations pauvres et analphabètes de l’Afghanistan, la présence du gouvernement s’est uniquement concrétisée par

  • des contacts avec des directeurs de prison comme mon ami du nord ;
  • des policiers corrompus prêts à les harceler s’ils ne touchent pas leurs pots-de-vin ;
  • des juges dont les décisions dépendent des hommes forts de la région et non du droit ;
  • et des gouverneurs locaux non officiels jugeant bon de jouer le rôle non seulement de gouverneur, mais aussi de chef de la police, de procureur et de juge dans leur district.

On ne s’étonnera pas que cette corruption et ces pratiques criminelles aient sapé la légitimité du gouvernement et contribuent à l’accroissement de l’insécurité : il est peu probable qu’un citoyen qui ne peut faire confiance au gouvernement le défende et le soutienne.

Même si de nombreux observateurs prédisent que les élections ne seront sans doute pas libres et justes, il faut espérer qu’elles seront au moins crédibles.

Promouvoir la légitimité

Actuellement, l’accent est mis largement sur le prochain processus électoral, et sur la possibilité qu’il peut offrir de restaurer la légitimité du gouvernement afghan. Même si de nombreux observateurs prédisent que les élections ne seront sans doute pas libres et justes, il faut espérer qu’elles seront au moins crédibles. En permettant aux citoyens de choisir leurs dirigeants politiques, les élections peuvent certainement être un puissant facteur de légitimité.

Il reste que, comme on l’a vu lors des précédents processus électoraux (élection présidentielle de 2004 et élections législatives de 2005), les élections ne sont pas la panacée. Si les auteurs de crimes de guerre et les personnes qui entretiennent des liens avec des groupes armés illégaux sont autorisés à se présenter et sont élus en usant de stratégies aux antipodes des principes élémentaires des politiques électorales, il se pourrait bien que les élections perpétuent la crise de légitimité au lieu de la résoudre.

Compte tenu de l’ampleur du soutien que la communauté internationale (et notamment les pays qui fournissent des troupes à la FIAS) apporte à l’Afghanistan sur le plan politique et militaire et sur celui du développement, celle-ci est en excellente position pour exiger que le gouvernement afghan consulte ses citoyens et pour soutenir un débat politique axé sur la justice dans le pays. Formuler des exigences à l’intention du gouvernement afghan implique bien entendu que l’on jette également un regard critique sur les stratégies de la communauté internationale elle-même (comme a déjà commencé à le faire la nouvelle administration américaine).

Mais un nouvel engagement à l’égard de l’État de droit en Afghanistan exige, au minimum, que l’on s’attache davantage à examiner minutieusement le dossier des personnes nommées aux principaux postes politiques et des candidats aux postes politiques dans le prochain cycle électoral, que l’on mette davantage l’accent sur le désarmement et sur l’obligation de rendre des comptes dans la réforme du secteur de la sécurité et que l’accès à la justice soit l’élément qui permette de mesurer la réussite de la réforme judiciaire.

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