IDIOMA
La Revista de la OTAN se publica en español unas dos semanas después que en inglés a causa de la traducción.
ACERCA DE LA REVISTA DE LA OTAN
POLÍTICA SOBRE COLABORACIONES
INFORMACIÓN SOBRE COPYRIGHT
EQUIPO EDITORIAL
 RSS
ENVIAR ESTE ARTÍCULO A UN AMIGO
SUBSCRÍBASE A LA REVISTA DE LA OTAN
  

Las carencias del estado de derecho como reto de seguridad: Quedarse en la superficie

Sari Kouvo mantiene que centrarse en los aspectos técnicos de las reformas legales no solucionará la espiral de desconfianza de los afganos respecto a su estado y de inseguridad creciente, si no existe voluntad política para enfrentarse al problema de la impunidad institucional.

NATO/ISAF

Ceremonia de graduación de los oficiales de la ANP en el curso de adiestramiento realizado en Kabul en junio de 2008.

Hace años, mientras visitaba una cárcel en una provincia del norte de Afganistán, conocí a un director de prisión simpático y agradable que me contó los problemas que le causaba la corrupción de policías, fiscales y jueces, y lo mal que le sentaban los periodos prolongados de prisión preventiva y las carencias de su administración.

También resaltó lo mucho que agradecía la cooperación del Equipo Provincial de Reconstrucción (PRT) y se mostró ansioso por mostrarme las mejoras conseguidas con su ayuda. Durante la conversación el director tuvo que atender una llamada.

Cuando salí de la reunión con mi traductora, ésta me informó de que la conversación telefónica trató de la cantidad de dinero que tendría que pagar un preso como soborno por su liberación.

Desde las elecciones presidenciales de 2004 he tenido la oportunidad de observar la implicación de la comunidad internacional en Afganistán en los campos militar, político y de desarrollo. Como abogado he sentido un interés especial en el papel de la ley (o la falta de ella) en la transición desde un conflicto hasta una paz como mínimo problemática.

Durante este tiempo la percepción del proceso de construcción del estado ha cambiado desde la de “casi en marcha, aun cuando quedan algunos retos importantes”, hasta la de “casi fracasada, pero todavía puede salvarse”. Al mismo tiempo la reforma del sistema legal ha pasado de ser considerada una cuestión marginal a convertirse en el problema a solucionar si se quiere salvar el proceso de construcción estatal en Afganistán.

Mi experiencia con el director de la prisión ilustra el fracaso de las estrategias reformistas de los primeros años del proceso de reconstrucción: proyectos particularizados y dirigidos por los donantes que se centraban en unas pocas reformas legislativas, el desarrollo de capacidades a corto plazo y la rehabilitación de infraestructuras. Unos esfuerzos que sólo tocaban la superficie de los sectores de seguridad y justicia de Afganistán, mientras crecían la corrupción y la impunidad. Según quien sea su interlocutor estos sectores muestran un rostro muy diferente. El extranjero bienintencionado con su guía y traductora y el campesino afgano que le pide al comandante local que le devuelvan su terreno se enfrentan a versiones muy diferentes de la (in)justicia.

La comunidad internacional ha llegado a una situación en la que por fin se pueden “conectar todos los puntos” y superar las deficiencias de las anteriores iniciativas de reforma

En los dos últimos años la mayor atención prestada a la cuestión del estado derecho ha permitido la aparición de nuevas estrategias y actores:

  • La Estrategia para el Desarrollo Nacional de Afganistán (ANDS) incluye una estrategia global para la reforma de la justicia
  • El Banco Mundial ha estado apoyando la incorporación de la justicia a los objetivos de la Fundación para la Reconstrucción de Afganistán (ARTF)
  • La Misión de Ayuda a Afganistán de las Naciones Unidas (UNAMA), en cooperación con el Programa de Desarrollo (UNDP), ha potenciado su unidad para asuntos judiciales con la creación de la iniciativa para la justicia a nivel provincial
  • Los países que aportan tropas a la Fuerza Internacional de Apoyo a la Seguridad (ISAF) han implementado elementos para el desarrollo judicial en sus iniciativas para el sector de la seguridad y el desarrollo.

Durante una entrevista a representantes de la comunidad internacional sobre la creciente importancia que se le da al fomento del estado de derecho en Afganistán, uno de los entrevistados explicó que se ha llegado a una situación en la que por fin se pueden “conectar todos los puntos” y superar las deficiencias de las anteriores iniciativas de reforma. Mis reuniones y discusiones con profesionales del derecho muestran una imagen muy diferente: puede que los “puntos” estén conectados, pero el mapa no se corresponde con la realidad.

Enfrentarse a la impunidad

No cabe la menor duda de que el sistema judicial afgano es disfuncional y está muy deteriorado, y que hará falta trabajar mucho para impulsar los aspectos más técnicos de la reconstrucción de la seguridad y la justicia. Hoy día en Afganistán existen percepciones paralelas, y a menudo enfrentadas, sobre la gobernabilidad y el estado de derecho. Los métodos de gobierno y la legislación religiosa impuestos por los talibanes fueron extremistas, brutales y discriminatorios, pero para la gente era sólo una de tantas estructuras legales y policiales impuestas por un gobierno central de Kabul (o de Kandahar en el caso de los talibanes) cuyo poder y legitimidad no estaban plenamente consolidados.

Tras años de conflictos y varios cambios de administración, en Afganistán siguen existiendo múltiples sistemas paralelos de gobernación y justicia basados en el gobierno central (oficiales) o en la comunidad (extraoficiales). Los últimos ocho años de reconstrucción estatal, con apoyo internacional, han complicado aún más las cuestiones de justicia y gobernabilidad del país.

NATO/ISAF

En Afganistán el sistema judicial sigue siendo una mezcla de iniciativas gubernamentales (oficiales) y de las comunidades locales (extraoficiales).

El fracaso a la hora de excluir de las estructuras de gobierno a los señores de la guerra, que en su mayoría tienen un historial conocido de violaciones de los derechos humanos, y de garantizar un proceso de desarme global, han debilitado la gobernabilidad y el estado de derecho. La presencia en el gobierno de dirigentes que creen estar por encima de la ley ha ampliado la brecha entre el mito y la realidad en las reformas del sistema judicial impulsadas por la comunidad internacional.

Se trata de un hecho reconocido en el informe enviado por el propio gobierno afgano a la Revisión Periódica Anual (UPR) del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, donde se subraya que entre los motivos de la falta de progresos en la implementación del Plan de Acción para la Paz, la Justicia y la Reconciliación están la “ineficacia del aparato del gobierno y la influencia de hombres poderosos que habían cometido violaciones de los derechos humanos”.

Uno de los ejemplos más claros de “institucionalización” de la cultura de la impunidad fue la aprobación por el parlamento de la denominada Ley de Amnistía en la primavera de 2007. Algunos antiguos dirigentes de milicias que ahora se sientan en el parlamento consiguieron forzar la aprobación de esta ley que ofrece una amnistía casi general, con muy pocas excepciones, a todos los implicados en las dos últimas décadas de conflicto en Afganistán.

Aunque el gobierno afgano declaró en su informe de UPR que el presidente Karzai no ha firmado la ley, de modo que la misma no está en vigor, su aprobación parlamentaria viene a recordarnos el poder que siguen ostentando los antiguos dirigentes de las milicias. Y no es disparatado suponer que la mayoría de los afganos que han tenido noticia de la Ley de Amnistía creen que está en vigor.

El deterioro de la seguridad supone un gran obstáculo para la implementación de los programas en algunas provincias y distritos

Otra razón para la institucionalización de la impunidad ha sido la poca atención prestada a las reformas a nivel local. Aunque se han hecho esfuerzos para reparar las carencias del gobierno central en cuestiones de gobernación y estado de derecho, las provincias y distritos han tenido que valerse por sí mismos durante los primeros años del proceso de reconstrucción estatal.

Aunque actualmente se presta mucha más atención a los problemas judiciales y de gobernación a nivel local (con actuaciones como la iniciativa por la justicia provincial de las Naciones Unidas), el deterioro de la seguridad supone un gran obstáculo para la implementación de los programas en algunas provincias y distritos.

NATO/ISAF

Graduados del Programa de Adiestramiento sobre Desarrollo Fronterizo en Afganistán el 2 de abril de 2009.

A consecuencia de todo esto, para la población pobre y analfabeta de muchas partes de Afganistán la única presencia del gobierno afgano durante todo el proceso de reconstrucción estatal ha consistido en

  • Directores de prisiones como mi amigo del norte
  • Policías corruptos dispuestos a hostigar a quien no les pague su soborno
  • Jueces cuyas decisiones dependen de la voluntad de los mandamases locales y no de la ley
  • Gobernantes locales que encuentran adecuado ejercer no sólo como gobernadores sino también de jefes de policía, fiscales y jueces de sus distritos.

No puede sorprendernos que estos comportamientos criminales y corruptos hayan minado la legitimidad del gobierno y favorezcan el aumento de la inseguridad: un ciudadano que no confía en su gobierno es poco probable que lo defienda y apoye.

Aunque muchos observadores advierten que es poco probable que las elecciones sean libres y democráticas, se espera que al menos sean creíbles

Aportar legitimidad

Se pone bastante énfasis en la próxima convocatoria electoral y su capacidad para restaurar la legitimidad del gobierno afgano. Aunque muchos observadores advierten que es poco probable que las elecciones sean libres y democráticas, se espera que al menos sean creíbles. Es cierto que las elecciones pueden ser una herramienta poderosa para otorgar legitimidad, al permitir que los ciudadanos elijan a sus líderes políticos.

Pero ya se demostró en las elecciones anteriores (presidenciales en 2004 y parlamentarias en 2005) que estos procesos no constituyen un remedio milagroso. Si los que han cometido crímenes de guerra o están vinculados a grupos armados ilegales pueden presentarse como candidatos y salir elegidos con técnicas que no aparecen en ningún manual de política, entonces las elecciones más que resolver el problema de legitimidad tenderán a perpetuarlo.

A la vista del amplio apoyo que recibe Afganistán en cuestiones políticas, militares y de desarrollo, la comunidad internacional (incluyendo las naciones que aportan tropas a la ISAF) se halla en una posición excelente para exigir al gobierno del país que escuche a sus ciudadanos y apoyar un debate político sobre la justicia. Por supuesto que plantear demandas al gobierno afgano implica también realizar un análisis crítico de las estrategias propias, tal y como está empezando a hacer la nueva administración norteamericana.

Sin embargo, un nuevo compromiso con el estado de derecho en Afganistán debería, como mínimo, darle una mayor importancia al examen previo de los candidatos políticos y altos cargos en la próxima convocatoria electoral, al desarme y la responsabilidad en el sector de la reforma de la defensa, y a considerar el acceso a la justicia como elemento de medida del éxito de su reforma.

Compartir:    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink