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Rechtsstaatsdefizite: Herausforderung für die Sicherheit: „Die Spitze des Eisbergs“

Sari Kouvo legt dar, dass die zunehmende Konzentration auf die technischen Aspekte der Rechtsstaatsreform die Abwärtsspirale des Vertrauens der afghanischen Bevölkerung in den Staat nicht bremsen und die zunehmende Unsicherheit nicht aufheben kann, wenn es an einem politischen Willen zur Bekämpfung der Straffreiheit in der Justiz.

NATO/ISAF

KABUL, Afghanistan: ANP-Beamte beim Abschluss ihrer Ausbildung in Kabul, Juni 2008.

Bei einem Besuch eines Provinzgefängnisses in Nordafghanistan vor einigen Jahren traf ich einen freundlichen und engagierten Gefängnisdirektor. Er erzählte mir von den Problemen mit der Bestechung von Polizeibeamten, Staatsanwälten und Richtern. Er fühlte sich schlecht bei den verlängerten Untersuchungshaftzeiten und den administrativen Mängeln.

Er betonte, wie sehr er die Zusammenarbeit mit dem Team für den Wiederaufbau der Provinzen (PRT) schätzte, und zeigte mir stolz die Sanierungen, die mit PRT-Unterstützung ermöglicht worden waren. Mitten in unserem Gespräch erhielt der Gefängnisdirektor einen Anruf.

Als mein Dolmetscher und ich das Treffen verließen, sagte mir der Dolmetscher, in dem Telefongespräch sei es darum gegangen, wie viel ein bestimmter Häftling zahlen sollte, um freigelassen zu werden.

Seit den Präsidentschaftswahlen 2004 hatte ich die Gelegenheit, den militärischen, politischen und humanitären Einsatz der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan zu beobachten. Als Anwalt habe ich mich besonders für die Rolle des Rechtes (oder des Rechtsdefizites) in dieser Übergangszeit zwischen Konflikt und (gelinde gesagt) eigenartigem Frieden interessiert.

In jener Zeit reichten die Auffassungen über den Staatsaufbau von „fast in den Startlöchern, abgesehen von einigen größeren Problemen“ bis „fast gescheitert, aber nicht verloren“. In der Zeit änderte sich die öffentliche Meinung auch dahingehend, dass die Staatsrechtsreform nicht mehr ein Randthema war, sondern im Vordergrund stehen sollte, wenn der Aufbau des Staates in Afghanistan von Erfolg gekrönt werden sollte.

Meine Erfahrung mit dem Gefängnisdirektor veranschaulicht perfekt das Scheitern der Rolle der Rechtsreformstrategien in den ersten Jahren des staatlichen Wiederaufbaus: Ad-hoc- und geldgebergetriebene Reformprojekte, die einige Rechtsreformen bewirkten, Kapazitäten und die Infrastruktur aber nur für eine kurze Dauer wiederaufzubauen vermochten. Dabei wurde an einer hauchdünnen Oberfläche der afghanischen Sicherheit und Justiz gearbeitet, während die Korruption und die Straffreiheit noch stärkere Ausmaße annahmen. Sicherheit und Justiz haben sehr unterschiedliche Facetten, je nach der Sicht der Dinge. Der Ausländer mit seinem Fahrer und Dolmetscher, der es gut meint, und der afghanische Bauer, der sein Land von dem örtlichen Befehlshaber zurückbekommen möchte, haben eine ganz unterschiedliche Sicht von Recht und Unrecht, Gerechtigkeit und Ungerechtigkeit.

Die internationale Gemeinschaft ist endlich in der Lage, alle losen Enden miteinander zu verbinden und die Unzulänglichkeiten frührer Reforminitiativen auszubügeln.

In den vergangenen zwei Jahren wurde sich verstärkt auf Rechtsstaatsprinzipien konzentriert. Neue Strategien und Parteien traten dabei auf den Plan.

  • Die Afghanistan National Development Strategy (ANDS) beinhaltet eine umfassende Justizreformstrategie.
  • Die Weltbank hat die Einführung eines auf die Justiz fokussierten Abschnitts in den Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) unterstützt.
  • Das UN Assistance Mission for Afghanistan (UNAMA) in Verbindung mit dem UN Development Program (UNDP) haben ihre Zelle für Rechtsstaatsprinzipien durch eine auf Provinzebene ergriffene Justizinitiative verstärkt.
  • Länder, die mit Truppen zur International Security Assistance Force (ISAF) beitragen, haben rechtliche Komponenten in ihrem Sicherheitsbereich sowie Entwicklungsinitiativen auf den Weg gebracht.

Beim Gespräch mit Vertretern der internationalen Gemeinschaft über die vermehrte Konzentration auf die Rechtsstaatsprinzipien in Afghanistan bemerkte in Gesprächspartner, dass die internationale Gemeinschaft endlich in der Lage sei, alle „losen Enden aufzunehmen“ und die Fehlleistungen vergangener Reformbemühungen auszubügeln. Meine Gespräche und Treffen mit praktizierenden Juristen zeigen die Reformen in einem anderen Licht. Die „losen Enden“ wurden vielleicht aufgenommen und miteinander verknüpft, doch sieht die Realität anders aus.

Bekämpfung der Straffreiheit in der Justiz

Es besteht kein Zweifel, dass die afghanische Justiz marode und untergraben ist. Es muss viel getan werden, um die technischen Aspekte des Wiederaufbaus des Sicherheits- und Justizsektors zu verstärken. In Afghanistan gibt es zur Zeit mehrere parallele und miteinander im Konflikt stehende Auffassungen von staatlicher Lenkung und Rechtsstaatsprinzipien. Die auf der Seite der Taliban aufgezwungenen religiösen Gesetze und Leitprinzipien waren brutal und extrem diskriminierend, aber gleichzeitig eine Struktur neben der Rechtsstaatstruktur, die von einer Zentralregierung in Kabul oder in Kandahar, im Falle der Taliban, deren Legitimität und Macht nach wie vor angefochten werden, auferzwungen wurde.

Nach jahrelangen Konflikten und mehreren Regierungswechseln bestehen weiterhin mehrere zentralregierungsabhängige (offizielle) und auf Gewohnheiten und Gemeinschaften basierende (inoffizielle) Verwaltungs- und Rechtssysteme nebeneinander in Afghanistan. Die seit nun acht Jahren international unterstützte Staatsbildung hat die Komplexität der Staatsrechtlichkeit und Verwaltung in Afghanistan noch vergrößert.

NATO/ISAF

In Afghanistan sind die Rechtsstaatsprinzipien immer noch ein Mix aus regierungsabhängigen (offiziellen) und gemeinschaftsabhängigen (inoffiziellen) Initiativen.

Der gescheiterte Ausschluss der Führer der bewaffneten Milizen, von denen einige grobe Verletzungen der Menschenrechte auf dem Kerbholz haben, aus den Regierungsstrukturen und das Misslingen eines umfassenden Abrüstungsprozesses haben zur weiteren Schwächung der guten Staatsführung und des Rechtsstaats geführt. Die Anwesenheit von Führern, die sich als Instanz über dem Gesetz betrachten, in der Regierung, hat die Kluft zwischen der Auffassung und der Realität der international unterstützten Rechtsreformen in Afghanistan vertieft.

Dies wird dadurch bestätigt, dass die afghanische Regierung sich der Universal Periodic Review (UPR) des UN-Menschenrechtsrates unterzieht. Die Regierung betont, dass eine der Gründe der fehlenden Forschritte bei der Umsetzung ihres eigenen Planes für Frieden, Recht und Versöhnung die „Ineffizienz des Regierungsapparats und der Einfluss mächtiger früherer Menschenrechtsverletzer“ ist.

Eines der wohl extremsten Beispiele der „Institutionalisierung“ der geläufigen Straffreiheit ist das so genannte Amnestiegesetz, das das afghanische Parlament im Frühjahr 2007 abgesegnet hat. Einige der (früheren) Führer von Milizen und heutigen Parlamentsmitglieder setzten das Amnestiegesetz durch, das bis auf einige Ausnahmen die Straffreiheit all denen gewährte, die sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten aktiv in den afghanischen Konflikt beteiligt hatten.

Wenngleich die afghanische Regierung in ihrer UPR festhielt, dass Präsident Karzai das Gesetz nicht unterzeichnet habe und das Gesetz demnach nicht in Kraft trete, erinnerte das Gesetz wie ein Menetekel an die noch vorhandene Macht der Milizenführer. Man kann davon ausgehen, dass die meisten Afghanen, die vom Amnestiegesetz gehört haben, immer noch der Meinung sind, das Gesetz sei rechtskräftig.

Die sich verschlechternde Sicherheit stelle eine erhebliche Herausforderung für die Umsetzung der Programme in bestimmten Provinzen und Distrikten dar.

Ein weiterer Grund für die Verallgemeinerung der Straffreiheit war die mangelnde Aufmerksamkeit für die Reform auf subnationaler Ebene. Während Anstrengungen innerhalb der Zentralregierung zu Aufhebung der Verwaltungs- und Rechtsstaatlichkeitslücken gemacht wurden, wurden die Provinzen und Distrikte weitgehend sich selbst überlassen, zumindest am Anfang des staatsbildenden Wiederaufbauprozesses.

Wenngleich sich das Augenmerk eindeutig auch auf die subnationale Ebene verlagert hat (die von der UNO geförderte Justizinitiative in der Provinz gehört dazu), stellt die zunehmend den Bach hinuntergehende Sicherheitslage eine gewaltige Herausforderung bei der Durchsetzung diesbezüglicher Programme in gewissen Provinzen und Distrikten dar.

NATO/ISAF

Absolventen des „Focused Border Development Training Programme“, Spin Buldak, Afghanistan, 2. April 2009.

Aus dem Grunde war die afghanische Regierung in dem gesamten Wiederaufbauprozess in den Augen der Mehrheit der armen und des Lebens und Schreibens nicht kundigen Bevölkerung Afghanistans lediglich durch folgende Figuren vertreten:

  • Gefängnisdirektoren wie mein Freund aus dem Norden Afghanistans,
  • korrupte Polizeibeamte, die Gewalt anwenden, wenn sie ihr Bestechungsgeld nicht bekommen,
  • Richter, deren Urteil häufig vom Willen des örtlichen Machthabers als vom Recht abhängig ist,
  • inoffizielle lokale Gouverneure, denen es sehr genehm ist, nicht nur Gouverneur, sondern auch Polizeichef, Staatsanwalt und Richter in ihrem Distrikt zu spielen.

Kein Wunder, dass diese Muster der Korruption und des Verbrechens der Legitimität der Regierung das Wasser abgruben und zur zunehmenden Unsicherheit beitragen. Ein Bürger, der seiner Regierung nicht traut, wird sie kaum unterstützen oder verteidigen.

Obwohl viele Beobachter warnen, dass die Wahl schwerlich frei und gerecht ablaufen wird, besteht die Hoffnung, dass sie zumindest glaubwürdig ist.

Förderung der Legitimät

Viel Aufmerksamkeit wird zur Zeit den anstehenden Wahlen und deren Potential, die Legitimität der afghanischen Regierung wiederherzustellen, geschenkt. Obwohl viele Beobachter warnen, dass die Wahl schwerlich frei und gerecht ablaufen wird, besteht die Hoffnung, dass sie zumindest glaubwürdig ist. Die Wahlen ermöglichen den Bürgern die Wahl ihrer politischen Führung und können ein mächtiges Legitimationsinstrument sein.

Dennoch, wie sich bereits bei den vorhergehenden Wahlen (Präsidentschaftswahl 2004 und Parlamentswahlen 2005) herausgestellt hat, sind Wahlen kein Allheilmittel. Wenn die Täter, die Kriegsverbrecher und Leute mit Verbindungen zu illegalen bewaffneten Gruppierungen sich um politische Mandate bewerben dürfen und dank Strategien, die aller Grundsätze von freien Wahlen spotten, gewählt werden, wird die Legitimitätskrise lediglich fortgesetzt, nicht gelöst.

Wegen der intensiven politischen, militärischen und entwicklungsspezifischen Unterstützung Afghanistans ist die internationale Gemeinschaft (die mit ISAF-Truppen beteiligten Nationen inbegriffen) in der hervorragenden Lage, bei der afghanischen Regierung auf die Beratung mit Bürgern und auf die die Justiz betreffenden politische Debatten in Afghanistan zu drängen. Diese Anträge an die afghanische Regierung erfordern natürlich auch einen kritischen Blick auf die Strategien der internationalen Gemeinschaft (wie bereits von der neuen US-Administration in die Tat umgesetzt).

Zumindest sollte ein erneuertes Engagement für staatsrechtliche Prinzipien in Afghanistan sich verstärkt auf die Prüfung führender politischer Mandatsträger und Kandidaten bei den kommenden Wahlen, auf die Abrüstung, die Verantwortlichkeit bei der Sicherheitsreform und den besseren Zugang zur Justiz als Eckstein des Erfolgs der Justizreform konzentriert werden.

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