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Der Justizreformprozess in Afghanistan: im Interesse aller Beteiligten

David Nauta analysiert, welche Reformen des afghanischen Justizsystems notwendig sind – von Korruption bis zu Gefängnissen, die jeden gängigen Normen spotten – und wie sich die afghanische Regierung und die internationale Gemeinschaft bisher bezüglich der dringenden Reformen angelegt haben.

NATO/ISAF

Recht und Ordnung erfordern noch stärkere Entwicklung in und Konzentration auf Afghanistan.

Der Zustand, in dem Afghanistan sich heute befindet, ist zum Teil auf dessen Behandlung seitens der internationalen Gemeinschaft zurückzuführen. Nach dem Rückzug der sowjetischen Armee und - später - der Vereinigten Staaten, Saudi-Arabien und Pakistan verkümmerte Afghanistan zu einem sehr instabilen und armen Land. Im Zuge des Aufstiegs des islamischen Extremismus und nach dem terroristischen Angriff auf die USA ist das Land zum entscheidenden Spielball in den internationalen Beziehungen geworden. Jeder hat Interesse am Wiederaufbau des Landes, an seiner langfristigen Entwicklung und der Vermeidung weiterer Konflikte in dieser Region.

Das derzeitige Engagement der internationalen Gemeinschaft für die Entwicklung Afghanistans zeigt sich an den ständigen Bemühungen der NATO-ISAF (International Security and Assistance Force), der Unterstützungsmission der Vereinten Nationen für Afghanistan (UNAMA), den finanziellen Versprechen der G8 und der internationalen Organisation sowie der Teilnahme Hunderter Nicht-Regierungsorganisationen an den Bemühungen um den Wiederaufbau Afghanistans.

Die fortwährenden Bedrohungen durch das boomende Drogengeschäft, die Kriminalität und die Angriffe gegnerischer militanter Kräfte sind jedoch ein Hindernis auf dem Weg zu mehr Sicherheit und Stabilität in Afghanistan.

Die menschlichen Ressourcen, die als Katalysator demokratischer Reformen dienen könnten, sind nicht vorhanden. Bestimmte Traditionen verursachen zudem Ausgrenzungen aufgrund des Geschlechtes, des gesellschaftlichen Statuts oder der Volkszugehörigkeit.

Das hohe Maß an Korruption, Kriminalität und ziviler Unruhe sind sichtbare Zeichen strukturbedingter Grundursachen des allgemeinen Konflikts. Führungsmängel, Fehlen staatsrechtlicher Grundsätze und fehlende Achtung der Grundrechte sind nur einige der zahlreichen Probleme, die es zur Vermeidung weiterer Konflikte und Unruhen zu beseitigen gilt. Die Regierung Afghanistans und die internationale Gemeinschaft wissen um diese Übel, doch sind die afghanischen Staatsstrukturen immer noch im Frühstadium der Entwicklung. Sie können nichts an der politischen Ungewissheit ändern. Die Humanressourcen, die sich für demokratische Reformen einsetzen könnten, fehlen, und bestimmte lokale Traditionen führen zu Ausgrenzungen von Frauen, wegen des Sozialstatus oder der Volksgehörigkeit. Rezentestes Beispiel ist der Gesetzesvorschlag, der Vergewaltigung in der Ehe ungestraft ermöglicht.

Entwicklungsprioritäten und Justizreform

Die afghanische Regierung hat einen Entwicklungsplan zur Bekämpfung der Grundursachen der Instabilität: die nationale Entwicklungsstrategie (ANDS). Er basiert auf den Millennium-Entwicklungszielen der UNO und dient als Strategiepapier zur Bekämpfung der Armut.

NATO/ISAF

Ausbildung wird eine Hauptrolle beim Aufbau des afghanischen Justizsystems einnehmen.

Der ANDS erstreckt sich auf drei Einsatzbereiche:

  • Sicherheit
  • Governance, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte
  • wirtschaftliche und soziale Entwicklung

Dies hilft bei der Kategorisierung der Entwicklungsbedürfnisse und macht es den Ministerien, Gebern, internationalen Organisationen, NRO und der afghanischen Zivilgesellschaft leichter, Einsatz- und Kooperationsbereiche zu erkennen.

Die Justizreform, die zum zweiten Bereich gehört, begann mit der Ausbildung afghanischer Juristen und der Kodifikation der Gesetze. Der große Fortschritt spiegelt sich in der Zahl des ausgebildeten Justizpersonals und der kodifizierten Gesetze wider.

Leider wurden die Gebertätigkeiten niemals im Einklang mit den afghanischen Rechtsinstanzen betrieben, sondern an den Afghanen vorbei. Es gab unzureichende Absprachen mit der afghanischen Regierung, wobei wenig Aufmerksamkeit den Zielen und Prioritäten der afghanischen Regierung geschenkt wurde.

Eine weitere Sorge ist, ob die Bildungsbemühungen überhaupt das sehnsüchtig erwartete Justizsystem erbringen werden. Weitläufige Korruption in der Justiz behindert die korrekte Anwendung von Gesetzen. Reiche Drogenbarone und einflussreiche Aufrührer bleiben oft ungestraft. Die afghanische Regierung hat Maßnahmen in Form von Korruptionsgesetzen ergriffen, doch die Herausforderung bleibt bestehen. Wir könnten mit einigen Ergebnissen rechnen, wenn die afghanische Wirtschaft stark genug wird, um wettbewerbsfähige Löhne an Polizei- und Justizbeamte zu zahlen. Ein Streifenpolizist verdient rund 5,000 Afghanis ($ 100) im Monat, während der afghanische Durchschnittslohn bei rund 40 $ liegt. Eine afghanische Familie kann jedoch rund 600 $ monatlich mit dem Mohnanbau verdienen…

Die Afghanen schätzen sehr die Begriffe „Ehrlichkeit“ und ziehen das inoffizielle System dem offiziellen Regierungssystem vor, weil letzteres als durch und durch korrupt betrachtet wird.

Integration der Sharia ins Rechtssystem und in die Justiz

Mangels eines funktionierenden amtlichen Justizsystems verlassen sich die Afghanen auf die traditionellere, inoffizielle Justizpraxis. Das Bonner Abkommen erkennt zwar die Existenz dieser Praxis an, jedoch mit der Einschränkung, dass dieses System nicht greifen kann, wenn es mit der afghanischen Verfassung oder den internationalen Rechtsnormen im Widerspruch steht.

Die Mehrheit der Konflikte, die von den Jirgas – gewählten Vertretern der umgebenden Dörfer – gelöst werden, sind zivilrechtliche Rechtsstreitigkeiten. Familienzwistigkeiten und Verbrechen sind weniger vertreten. Beide greifen auf lokale Sitten und die Scharia als Gesetz zurück. Die Zwangsmaßnahmen sind sowohl der soziale Druck als auch die Intervention von zivilrechtlichen Instanzen. Afghanen schätzen sehr den Betriff der „Ehrlichkeit“ und ziehen das inoffizielle System dem offiziellen Regierungssystem vor, das als hochgradig bestechlich betrachtet wird.

NATO/ISAF

Recht und Ordnung in Afghanistan: kein Staat kommt ohne beides aus.

Negativ beim inoffiziellen System ist, dass es keiner stare decisis oder Veröffentlichung von Entscheidungen bedarf. Aus dem Grunde entsteht der Eindruck von Willkür und Inkohärenz beim Volk. Es gibt, davon abgesehen, augenscheinliche Unterschiede zu den meisten westlichen Verfahren, zum Beispiel in dem Gewicht einer Aussage einer Frau, die als weniger zuverlässig gilt.

Die inoffiziellen Justizpraktiken wirken sich bemerkenswert auf das Leben des Einzelnen und der Gemeinschaft aus. Sie erfüllen zwar nicht internationale Menschenrechtsnormen, sollten jedoch nicht abgeschafft werden. Nach Konflikten haben in Ländern, wo die amtlichen Systeme nicht mehr vorhanden sind oder scheitern, inoffizielle Systeme das Ruder übernommen. Sie stellen eine gewisse Rechtsstaatlichkeit her. Diese Systeme haben eine wichtige Aufgabe im breiten Justizsystem inne.

Es ist ein effizienter Weg der Konfliktlösung, wenn sich stärker auf Verhandlungen oder Vermittlungen verlegt wird, statt auf das Sieger-Verlierer-Ergebnis im offiziellen System. In Afghanistan war das inoffizielle System weniger korrupt. Die Bevölkerung setzt daher mehr Vertrauen in dieses System

Realistische Zeiteinschätzungen für den Wiederaufbau der Justiz gehen von mindestens zwei Jahrzehnten aus. Bis dahin ist das inoffizielle System eine ernst zu nehmende Alternative. In Zukunft wird es notwendig sein, neue Strategien zu entwickeln, um Nutzen aus inoffiziellen Strukturen zu ziehen und zugleich entsprechende Reformen anzukurbeln.

Gemessen an westlichen Standards reicht die Palette der Haftbedingungen von unangemessen bis völlig unzureichend in manchen Haftanstalten.

Eine anscheinend relativ unproblematischere Aufgabe ist der Wiederaufbau von Haftanstalten. Nach drei Jahrzehnten Konflikten in Afghanistan wunderte es leider kaum, dass der Internationale Halbmond und das Rote Kreuz zu äußerst negativen Ergebnissen bei ihren Analysen des Zustandes der Haftanstalten gelangten:

  • Die Zellen sind oft überfüllt und schlecht unterhalten.
  • Einige Insassen kommen selten oder nie an die frische Luft.
  • Die Ernährung ist schlecht.
  • Es ist den Gefängnisbehörden nicht möglich, für eine gewisse Privatsphäre zu sorgen.
  • Wegen Hygienemängel werden die Insassen oft krank.
  • Die Gebäude sind sehr bescheiden und erfüllen nur Grundbedürfnisse wie fließendes sauberes Wasser und funktionierende Sanitäranlagen.

Gemessen an westlichen Standards reicht die Palette der Haftbedingungen von unangemessen bis völlig unzureichend in manchen Haftanstalten. Es gibt spezielle Programme zur Verbesserung dieses Zustandes, doch beschränken sie sich oft auf Notsituationen statt das gesamte Problem von einer nationalen Warte aus zu lösen.

Ein umfassender Ansatz

Zu Beginn der Kampagne in Afghanistan hatten die Vereinten Nationen nicht die führende Rolle inne, anders als bei vielen anderen Missionen. Sie beließen es bei der Koordination. Dieser Ansatz könnte zwar funktionieren, doch die UNO müssen nicht allein auf operativer Ebene, sondern auch auf strategischer Ebene koordinieren. UNAMA koordiniert zwar mit der ISAF, den Leitern der G8-Hilfsprogramme, EUPOL und anderen, die UNO sollte sich auf die Koordination auf G8-Ministerebene, die NATO und EU für die Finanzierung, den Einsatz für die Programmziele und die Feinabstimmung der strategischen Maßnahmen konzentrieren.

Ein Gebiet, wo die Koordination noch effizienter hätte gewesen sein können, war die erste Justizreformkommission, die gescheitert ist, weil es am Engagement der Beteiligten fehlte, Der Justizbereich hat lediglich einen Bruchteil der Finanzmittel, die für Reformprojekte zur Verfügung gestellt wurden, erhalten. Geldmangel kann die erfolgreiche Reform der Justiz in Afghanistan zum Scheitern verurteilen.

Die komplette Integration traditioneller Konfliktlösungsmechanismen und der Scharia in die afghanische Gesetzgebung ist ein riesiges Problem. Das inoffizielle Schiedssystem kann eine wertvolle Rolle bei der Lösung kleiner Streitigkeiten und Vergehen spielen und Verbrechen der offiziellen Justiz überlassen. Internationale Normen müssen in die Gesetzgebung und in die Praxis aller Aspekte des afghanischen Justizsystems einfließen. Der jüngste Vorschlag des Gesetzes über die Zulassung der Vergewaltigung in der Ehe hat natürlich wiederum Zweifel über die Methoden, die bisher bei der Unterstützung der afghanischen Regierung angewandt wurden, aufkommen lassen.

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