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Tempo di decisioni: le difficili scelte della NATO

Charles Kupchan del Council on Foreign Relations individua i settori in cui la NATO deve prendere delle difficili decisioni che saranno fondamentali per il suo futuro

Il vertice per l'anniversario della NATO è probabile che venga dominato dalla missione in corso in Afghanistan. E giustamente. La capacità della NATO di predisporre una coerente strategia, di distribuire gli oneri tra i membri, e di tenere alto il sostegno interno per la missione è vitale perché l'alleanza sia capace di rafforzare la sicurezza e la stabilità in Afghanistan: un obiettivo che servirà da cartina di tornasole per l’efficacia della NATO.

Ma anche se l'alleanza ha di fronte a sé questa immediata sfida, deve anche avviare un dibattito approfondito su tre questioni non ancora “bollenti” che però non può più evitare di affrontare: il suo rapporto con la Russia; le sue regole riguardo al processo decisionale; e la portata delle sue ambizioni globali.

Su tutte e tre le questioni i membri della NATO dovrebbero farsi guidare da realismo e sobrietà.

Con la Russia, la NATO deve cercare di evitare il perpetuarsi di una competizione che non porta a nulla, e deve invece prefigurare una visione pratica di cooperazione basata sui programmi.

Quanto al processo decisionale, la NATO deve riconoscere che il crescente numero di membri rende sempre più complicato basarsi sul consenso, e che si dovrebbe quindi adottare un più flessibile approccio alla governabilità.

In merito alle sue aspirazioni globali, la NATO deve stroncare sul nascere tali ambizioni, rendendosi conto che gli sforzi per farne un'alleanza di democrazie su scala mondiale non farà che accelerare la sua fine, non il suo rinnovamento.

Qualunque siano i vantaggi dell’allargamento della NATO - e ve ne sono molti - l'espansione dell'alleanza è avvenuta incontestabilmente a spese del suo rapporto con la Russia. Sicuramente, sono i russi stessi ad avere la principale responsabilità per la recente involuzione del processo democratico, come pure per quanto concerne i loro eccessi in politica estera – di cui la guerra in Georgia è il più evidente.

Ma il fatto che i vertici e l’opinione pubblica in Russia percepiscano l'espansione verso est della NATO come pregiudizievole per la sicurezza e per il prestigio del loro paese, non è stato certamente d’aiuto. Di conseguenza, la NATO sembra preparata a rinviare per ora il suo impegno, stabilito nel vertice di Bucarest dell'anno scorso, di offrire l’adesione a Georgia ed Ucraina. Ciononostante, la semplice possibilità di un’adesione da parte di Ucraina e Georgia continua a condizionare il dialogo NATO-Russia.

Per risolvere questo problema bisogna trovare una formula per incoraggiare Mosca ad entrare a far parte dell’ordine di sicurezza europeo, rendendo la Russia parte attiva piuttosto che un mero oggetto dell’evoluzione della NATO. La Guerra Fredda è finita da due decenni; è il momento opportuno perché la NATO faccia un serio sforzo per coinvolgere la Russia negli assetti postbellici. Mosca può rifiutare cortesemente l'offerta e preferire rimanere al di fuori dell'Occidente. Ma, se non altro, la NATO avrà fatto del suo meglio per evitare tale risultato.

Con la Russia, la NATO deve cercare di evitare il perpetuarsi di una competizione che non porta a nulla

A questo punto, l’obiettivo immediato non consiste nel trovare il modo opportuno per tendere la mano a Mosca, ma piuttosto nell’intavolare un dialogo strategico che chiarisca che i membri della NATO sono sinceramente impegnati ad ancorare la Russia alla comunità euro-atlantica. Il dialogo può cominciare valutando come utilizzare meglio il Consiglio NATO-Russia. I membri della NATO dovrebbero indirizzare l’attenzione sulla richiesta di Mosca per un rinnovato concetto di "architettura di sicurezza europea". A questo dialogo va affiancata una concreta cooperazione strategica su questioni come la difesa missilistica, l’accesso all’Afghanistan, e la diplomazia con l’Iran.

L’ampliamento in atto solleva inoltre la questione dell'esigenza di riformare il processo decisionale in un'alleanza che ha ormai 26 membri. Dato che le sue file crescono per numero e diversità, continuare a basarsi sul consenso può divenire il presupposto della paralisi. A rafforzare l'esigenza di riforma è il mutato panorama strategico in cui la NATO opera: un panorama la cui complessità ha ridotto la solidarietà di cui la NATO godeva durante la Guerra Fredda.

Le profonde divergenze che sono sorte sull’Afghanistan, sull'urgenza di proporre l’adesione della Georgia, e sulle relazioni tra NATO e Russia non sono delle divergenze fugaci, che presto scompariranno. Piuttosto, sono le conseguenze collaterali dell’inevitabile divergenza d’interessi e delle differenti percezioni della minaccia che hanno accompagnato l’adeguamento della NATO al mondo del dopo Guerra Fredda.

Il problema fondamentale per l'alleanza non è se tali divergenze possono essere superate, ma se possono essere tollerate. Che lo si voglia o no, la NATO diviene più ingombrante ed il consenso più sfuggente.

Tali divergenze di punti di vista tra stati membri difficilmente determinano la framtumazione della NATO, ma implicano che l'alleanza deve adeguare di conseguenza il suo processo decisionale. È improbabile che i membri rinuncino al consenso su questioni come guerra e pace. Comunque, sulla maggior parte delle altre questioni, è tempo che l'alleanza elabori un approccio più flessibile per il proprio processo decisionale. La NATO dovrebbe anche valutare varie ipotesi di opzioni d’astensione per garantire che l’intransigenza di singoli membri su specifiche questioni non risulti d’ostacolo ad un’azione efficace.

Infine, i paesi membri si dimostrerebbero saggi se cominciassero ad analizzare le dichiarazioni – che provengono innanzitutto dagli americani – di estendere la portata della NATO al di là dell’Europa e di trasformarla in un'alleanza di democrazie su scala mondiale. Il rimaneggiamento del rapporto NATO-Russia e la riforma del processo decisionale richiedono delle decisioni ponderate. La proposta perché la NATO divenga qualcosa su scala mondiale invece no: questa andrebbe scartata da subito.

La NATO si trova impegolata in Afghanistan; di fatto, la sua capacità di prevalere non è data per scontata. Con la missione afgana che grava sulle risorse e sulla coesione della NATO, è difficile immaginare che l'alleanza sia pronta ad assumere ulteriori impegni in paesi lontani. La NATO deve utilizzare tutti i mezzi per creare dei partenariati strategici con paesi e raggruppamenti regionali desiderosi di contribuire alla causa comune; in Afghanistan, l'aiuto di paesi non membri è particolarmente ben accetto. Ma fare della NATO l'istituzione scelta per affrontare i conflitti in tutto il mondo è un obiettivo fuori portata.

Il sessantesimo anniversario della NATO giunge in un momento di sfide e di tensioni per l'Alleanza

Nei Balcani, in Caucaso, e nella parte orientale dell’Europa - come pure in Afghanistan – la NATO ha ancora molte cose da completare. Deve concentrarsi ancor più sul completamento di questi compiti, prima di pensare a nuove missioni in Kashmir o nella striscia di Gaza. Inoltre, estendere l’adesione alla NATO a paesi come Giappone, Australia ed Israele non sarebbe estremamente controverso per l'alleanza, ma le accollerebbe degli impegni cui probabilmente non potrebbe dare idonea soluzione.

Di sicuro, la NATO ha un importante ruolo da svolgere fuori dall’Europa; già crea relazioni nel Mediterraneo. Ma la prudenza richiede che la NATO si concentri principalmente nell’aiutare altri ad aiutarsi da sè - fornendo assistenza e formazione, fungendo da modello istituzionale, collaborando occasionalmente con stati locali in missioni limitate – e tutto ciò al fine di creare altre organizzazioni di sicurezza in tutto il mondo che possano riscuotere altrettanto successo nelle loro rispettive regioni, come la NATO ha fatto in Europa.

Il sessantesimo anniversario della NATO giunge in un momento di sfide e di tensioni per l'Alleanza. Nel quadro della missione in Afghanistan, la NATO farebbe bene a consolidare le sue conquiste tendendo la mano alla Russia, aggiornando il suo processo decisionale perché rifletta l’accresciuto numero di membri, e riconoscendo i limiti del proprio successo.

Una riunione presso la sede della NATO

Charles A. Kupchan, è professore di affari internazionali presso la Georgetown University ed è ricercatore presso il Council on Foreign Relations

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