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En raison de la traduction la version française de la Revue de l'OTAN paraît en ligne une quinzaine de jours après la version anglaise
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Le moment est venu de décider : l'OTAN face à des choix difficiles

Charles Kupchan, membre du "Council of Foreign Relations", met l'accent sur des sujets à propos desquels l'OTAN doit prendre certaines décisions difficiles, qui seront capitales pour son avenir

Le sommet anniversaire de l'OTAN sera vraisemblablement consacré en grande partie à la mission en cours en Afghanistan. Et pour cause, puisque la capacité de l'Alliance à améliorer la stabilité et la sécurité dans ce pays (un objectif qui permettra de vérifier l'efficacité de l'organisation) sera essentiellement fonction de son aptitude à élaborer une stratégie cohérente, à répartir les charges entre les pays membres et à gagner le soutien de la population nationale à cette mission.

Cependant, alors même que l'Alliance est confrontée à ce défi immédiat, elle doit aussi initier un débat approfondi sur trois questions "transhorizon" qu'elle ne peut plus se permettre de différer : ses relations avec la Russie, ses règles en matière de prise de décisions, et l'envergure de ses ambitions internationales.

Sur ces trois questions, les membres de l'OTAN doivent faire preuve de réalisme et de sobriété.

En ce qui concerne la Russie, l'OTAN doit chercher à éviter de poursuive une compétition qui n'aboutira à rien, et élaborer une vision pratique de la coopération par le biais de programmes.

S'agissant du processus décisionnel, l'Alliance doit admettre que le recours au consensus est de plus en plus compliqué face à la multiplication de ses membres et qu'il y a donc lieu d'adopter une approche plus flexible en matière de gouvernance.

Quant à ses aspirations d'envergure mondiale, l'OTAN doit étouffer ces ambitions dans l'œuf et reconnaître que toute initiative visant à faire de l'organisme une Alliance mondiale de démocraties ne fera qu'accélérer sa perte, et non son renouveau.

Quels que soient les avantages de l'élargissement de l'OTAN - et ils sont nombreux -, l'expansion de l'Alliance s'est incontestablement faite aux dépens de ses relations avec la Russie. Bien entendu, ce sont les Russes eux-mêmes qui sont les principaux responsables de la dégradation récente de la démocratie ainsi que de leurs excès en matière de politique étrangère – dont le plus notable n'est autre que la guerre en Géorgie.

Cependant, le fait que les dirigeants et la population russes perçoivent l'expansion de l'OTAN vers l'Est comme préjudiciable à la sécurité et à l'image de marque de leur pays n'a certainement pas facilité les choses. Consciente de cet état de fait, l'OTAN semble disposée à suspendre l'engagement qu'elle avait pris envers la Géorgie et l’Ukraine lors du sommet de Bucarest de l'année dernière, concernant une future invitation à adhérer à l'Alliance. Mais la simple perspective d'une adhésion de ces deux pays à l'Alliance continue d'empoisonner le dialogue entre l'OTAN et la Russie.

Pour résoudre ce dilemme, il faut trouver un moyen d'inciter Moscou à devenir partie prenante dans l'ordre de sécurité européen, en faisant de la Russie un acteur plutôt qu'un objet de l'évolution de l'OTAN. La Guerre froide est terminée depuis deux décennies ; il est grand temps que l'OTAN fasse un sérieux effort pour impliquer la Russie dans la solution d'après-guerre. L'on ne peut exclure que Moscou refuse une telle proposition et opte pour une séparation avec l'Occident, mais au moins, l'OTAN aura fait de son mieux pour éviter pareille issue.

En ce qui concerne la Russie, l'OTAN doit chercher à éviter de poursuive une compétition qui n'aboutira à rien

À ce stade, l'objectif immédiat n'est pas de trouver la formule exacte qui permettrait de faire un geste en direction de Moscou, mais bien d'entamer un dialogue stratégique indiquant clairement que les membres de l'OTAN tiennent sincèrement à ancrer la Russie au sein de la communauté euro-atlantique. Ce dialogue peut commencer en examinant comment mettre davantage à profit le Conseil OTAN-Russie. Les pays membres de l'OTAN doivent s'appuyer sur l'appel lancé par Moscou en faveur d'une redéfinition de l' "architecture européenne en matière de sécurité". Ce dialogue doit s'accompagner d'une coopération stratégique concrète sur des questions telles que la défense antimissile, l'accès à l'Afghanistan et la diplomatie avec l'Iran.

L'élargissement en cours soulève aussi la question de la réforme nécessaire du processus décisionnel dans une Alliance qui compte 26 membres. Compte tenu de la diversification et du nombre croissants de pays membres, maintenir la règle du consensus risque de paralyser l'institution. Ce besoin de réforme est encore accentué par l'évolution du paysage stratégique dans lequel opère l'OTAN – un paysage dont la complexité a affaibli la solidarité dont jouissait l'Alliance durant la Guerre froide.

Les profonds désaccords apparus au sujet de l'Afghanistan, de l'urgence de proposer à la Géorgie d'adhérer à l'Alliance, et des relations entre l'OTAN et la Russie ne sont pas des divergences fugitives appelées à disparaître rapidement. Ils sont la conséquence indirecte de l'inévitable perception des intérêts et de la menace qui a accompagné l'adaptation de l'OTAN au monde de l'après-Guerre froide.

La question essentielle pour l'Alliance n'est pas de savoir si elle peut venir à bout de ces divergences, mais bien si elle peut les tolérer. Qu'on le veuille ou non, l'élargissement de l'OTAN accentue la complexité de l'organisation et les consensus sont plus difficiles à atteindre.

Ces divergences de vues entre les États membres ne sonnent pas le glas de l'OTAN, mais elles impliquent que l'Alliance doit revoir son processus décisionnel en conséquence. Il est peu probable que les pays membres renoncent à la règle du consensus sur des questions liées à la guerre et à la paix. Sur la plupart des autres questions cependant, il est temps que l'Alliance élabore une approche plus flexible en matière de prise de décisions. L'OTAN devrait aussi examiner différentes formes d'options d'abstention afin d'éviter que l'intransigeance de certains membres sur des points bien précis ne fasse obstacle à une action efficace.

Enfin, les membres feraient bien de commencer à étudier les recommandations (formulées pour la plupart Outre-Atlantique) en faveur d'une extension de l'influence de l'OTAN au-delà de l'Europe et d'une transformation de l'organisme en une Alliance mondiale de démocraties. La refonte de la relation OTAN-Russie et la réforme du processus décisionnel passent par des débats approfondis, contrairement à la proposition relative à la "mondialisation" de l'Alliance, qui devrait être rejetée sans délai.

L'OTAN a fort à faire avec l’Afghanistan ; sa capacité à réussir est contestée. La mission afghane pèse lourdement sur les ressources et la cohésion de l'Alliance et l'on imagine difficilement l'OTAN soit prête à accepter de nouvelles missions dans des pays plus lointains. L'organisation doit mettre tout en œuvre pour établir des partenariats stratégiques avec des pays et des groupements régionaux disposés à contribuer à la cause commune ; l'aide de pays non membres en Afghanistan est plus que la bienvenue. Mais vouloir faire de l'OTAN l'institution de prédilection pour résoudre les conflits de par le monde est une ambition excessive.

Le soixantième anniversaire de l'OTAN intervient à une époque difficile et tendue pour l'Alliance

Dans les Balkans, le Caucase et dans la partie la plus orientale de l'Europe – ainsi qu'en Afghanistan –, l'OTAN a encore de nombreuses missions à terminer. Elle serait bien avisée de privilégier l'achèvement de ces missions avant de prendre d'autres engagements, au Cachemire ou dans la bande de Gaza. Par ailleurs, étendre les possibilités d'adhésion à l'OTAN à des pays comme le Japon, l'Australie et Israël ne ferait qu'alimenter la controverse au sein de l'Alliance tout en accablant cette dernière d'engagements qu'elle ne pourrait sans doute pas tenir.

Certes, l'OTAN a un rôle majeur à jouer au-delà de l’Europe et s'attache déjà à développer des relations avec les pays méditerranéens. Mais, par prudence, l'OTAN se doit de veiller avant tout à aider les pays à résoudre leurs problèmes - en leur apportant assistance et formation, en servant de modèle institutionnel, en collaborant ponctuellement avec des États locaux dans le cadre de missions limitées – et cela afin de contribuer à mettre en place dans le monde d'autres organisations de sécurité susceptibles d'être aussi efficaces dans leurs régions que l'OTAN l'a été en Europe.

Le soixantième anniversaire de l'OTAN intervient à une époque difficile et tendue pour l'Alliance. Dans le cadre de la mission en Afghanistan, l'OTAN serait bien avisée de consolider son acquis en tendant la main à la Russie, en revoyant son processus décisionnel pour tenir compte d'une composition élargie, et en reconnaissant les limites de sa propre réussite.

Une réunion au siège de l'OTAN

Le Professeur Charles A. Kupchan enseigne les affaires internationales à l'université de Georgetown et est Agrégé supérieur de recherches au "Council on Foreign Relations"

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