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Hora de tomar decisiones: alternativas difíciles para la OTAN

Charles Kupchan, del Consejo de Relaciones Exteriores, explica que la OTAN debe tomar decisiones difíciles pero imprescindibles para su futuro

Lo más probable es que la misión en Afganistán domine la Cumbre del aniversario de la OTAN. No es que sea algo malo, pues la capacidad de la Alianza para elaborar una estrategia coherente, repartir las cargas entre sus miembros y mantener el apoyo de la opinión pública resulta esencial para que pueda impulsar la seguridad y estabilidad en Afganistán, un objetivo que representará la prueba del algodón de su eficacia.

Pero mientras la Alianza se enfrenta a este reto inmediato tiene también que abrir un debate exploratorio sobre tres cuestiones de menor visibilidad pero que no se pueden seguir retrasando: sus relaciones con Rusia, sus mecanismos de toma de decisiones y los límites de sus objetivos globales.

En las tres cuestiones los miembros de la OTAN deben guiarse por el realismo y la sobriedad.

En lo relativo a Rusia, la Alianza debe intentar evitar que prosiga esta competición de suma cero, diseñando una visión práctica de cooperación programada que la reemplace.

En cuanto a la toma de decisiones, la OTAN debe reconocer que el número creciente de miembros hace que el consenso resulte cada vez más difícil y complicado, así que habría que adoptar un sistema de gestión más flexible.

Y respecto a sus objetivos globales, la Alianza debe cortar de raíz ese tipo de ambiciones y darse cuenta de que convertir la organización en una alianza mundial de democracias lo que hará es acelerar su declive, en vez de su renovación.

Cualesquiera que sean las ventajas que aporte la ampliación de la OTAN –y efectivamente son muchas– lo cierto es que se ha producido a expensas de sus relaciones con Rusia. Por supuesto que los mismos rusos son los principales responsables del retroceso de su democracia y sus excesos en política internacional, entre los que destaca la guerra en Georgia.

Pero la percepción de sus líderes y ciudadanos de a pie de que la expansión de la organización hacia el este amenaza la seguridad y prestigio de su país no sirve precisamente de ayuda. La OTAN parece dispuesta a aparcar por el momento el compromiso acordado el año pasado en la Cumbre de Bucarest de ofrecer la integración a Georgia y Ucrania, pero la mera posibilidad de ingreso de esos dos países sigue contaminando su diálogo con Rusia.

Para salir de este atolladero habrá que encontrar la fórmula que anime a Moscú a implicarse de lleno en la ordenación de la seguridad europea, participando en la evolución de la OTAN en vez de sólo verse afectada por ella. Hace ya dos décadas que acabó la guerra fría, así que va siendo hora de que la Alianza se esfuerce en involucrar a Rusia en los acuerdos de la posguerra. Es posible que Moscú rechace la oferta y prefiera distanciarse de Occidente, pero en ese caso al menos la OTAN habrá hecho todo lo posible para evitarlo.

En lo relativo a Rusia, la Alianza debe intentar evitar que prosiga esta competición de suma cero

Llegados a este punto, el objetivo inmediato no consiste en encontrar la fórmula exacta para contactar con Moscú, sino en iniciar conversaciones estratégicas dejando claro que los Aliados están sinceramente comprometidos con la idea de vincular a Rusia con la comunidad euroatlántica. Esas conversaciones podrían empezar explorando posibles opciones para sacar más partido del Consejo OTAN-Rusia. Los miembros de la OTAN deben atender la petición rusa de una nueva forma de pensar para una “nueva arquitectura de seguridad europea”. Este diálogo debe verse respaldado por la cooperación estratégica en cuestiones como la defensa contra misiles, la participación en Afganistán y la diplomacia respecto a Irán.

La ampliación en curso también subraya la necesidad de reforma del proceso de toma de decisiones en una Alianza de 26 países que sigue creciendo. Al ir aumentando el número y diversidad de sus miembros, la dependencia del consenso puede provocar la parálisis de la organización. De ahí la necesidad de reforma a la vista del paisaje estratégico en el que opera actualmente la OTAN, cuya complejidad ha atenuado la solidaridad que la Alianza disfrutó durante la guerra fría.

Las graves diferencias surgidas en temas como Afganistán, la integración de Georgia o las relaciones con Rusia no constituyen desacuerdos transitorios que vayan a desaparecer en breve, sino resultados colaterales de la inevitable divergencia en los intereses y percepción de amenazas que ha acompañado a la adaptación de la OTAN al mundo surgido tras el fin de la guerra fría.

Para la Alianza la pregunta clave no es si puede superar esas diferencias, sino si puede tolerarlas. Nos guste o no, lo cierto es que la OTAN al crecer se va haciendo menos manejable, y el consenso va resultando cada vez más difícil.

Esta divergencia en el punto de vista de los diferentes miembros no implica necesariamente la fractura de la organización, pero sí que debe ajustar el modo en el que toma sus decisiones. Resulta improbable que los Aliados abandonen la regla del consenso en decisiones fundamentales de paz o guerra, pero en otros muchos asuntos se puede establecer un planteamiento más flexible. La OTAN debe considerar también algún tipo de cláusulas de exclusión para garantizar que la intransigencia de unos pocos miembros sobre un cierto asunto no impida una actuación eficaz de la organización.

Por último, los Aliados harían bien en ocuparse de las peticiones –provenientes en su mayoría de Norteamérica– de extender el ámbito de la OTAN más allá de Europa y transformar la organización en una alianza mundial de democracias. La remodelación de sus relaciones con Rusia y la reforma del proceso de decisión requieren una deliberación cuidadosa, pero la propuesta de convertirse en una alianza global debe descartarse rápidamente.

La OTAN está totalmente ocupada con Afganistán, y su éxito final en ese país todavía está en duda. Viendo cómo esa misión pone a prueba sus recursos y cohesión interna, resulta difícil aceptar que la organización esté preparada para asumir más compromisos lejanos. La Alianza debe procurar por todos los medios forjar asociaciones estratégicas con los países y organizaciones regionales que quieran contribuir a la causa común, como ocurre en Afganistán con la ayuda de los países no miembros. Intentar convertirla en la organización preferida para enfrentarse a conflictos en todo el mundo sería un objetivo demasiado ambicioso.

El sexagésimo aniversario de la OTAN llega en un momento en que la organización se enfrenta a grandes retos y presiones

Tanto en los Balcanes como en el Cáucaso, la Europa más oriental o Afganistán, la OTAN tiene muchas tareas pendientes. Haría mejor en concentrarse en completarlas antes de meterse en nuevas misiones en Cachemira o la Franja de Gaza. Además, abrir la OTAN a países como Japón, Australia o Israel no sólo resultaría problemático para la organización sino que le ataría también con compromisos que probablemente no podría cumplir.

Por supuesto que la OTAN tiene un importante papel que desempeñar fuera de Europa; de hecho ya está desarrollando vínculos en el Mediterráneo. Pero por simple prudencia la Alianza debe concentrarse sobre todo en ayudar a otros a ayudarse a sí mismos –ofreciendo ayuda y adiestramiento, sirviendo de modelo institucional o asociándose con países locales en misiones limitadas– para así apoyar otras organizaciones de seguridad de todo el mundo que pueden alcanzar en sus regiones respectivas el mismo éxito que la OTAN en Europa.

El sexagésimo aniversario de la OTAN llega en un momento en que la organización se enfrenta a grandes retos y presiones. Visto el escenario de su misión en Afganistán, la OTAN haría bien en consolidar las ganancias obtenidas hasta ahora potenciando sus relaciones con Rusia, actualizando su proceso de toma de decisiones para adaptarlo a la ampliación de sus miembros, y reconociendo las limitaciones de su propio éxito.

Una reunión en la sede de la OTAN

Charles A. Kupchan, profesor de asuntos internacionales en la Universidad de Georgetown y miembro sénior del Consejo de Relaciones Exteriores

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