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Il Segretario generale della NATO: un’amplificazione del ruolo?

Le funzioni del vertice politico della NATO sono mutate radicalmente rispetto a quelle originarie. Ryan Hendrickson ci spiega come ciò sia avvenuto e perché.

Mentre la NATO compie 60 anni, il suo primo Segretario generale, Lord Hastings Ismay, si sarebbe senza dubbio stupito nel vedere quanto è cambiato il ruolo del Segretario generale della NATO.

Il Segretario generale odierno è passato da un ruolo essenzialmente manageriale, teso a facilitare la consultazione all’interno dell’Alleanza, ad uno con assai più ampie responsabilità nel plasmare l’attività operativa e strategica della NATO nel mondo.

Alla sua nascita, nel 1949, la NATO non aveva un Segretario generale. Con l’avvento della Guerra di Corea, gli alleati crearono il Comandante supremo alleato in Europa con l’intento di accrescere l’integrazione militare in tutta l'Alleanza. Il primo SACEUR (Comandante supremo alleato in Europa), il generale americano Dwight Eisenhower, accrebbe il prestigio e il rispetto per la NATO. Ma fu subito chiaro che la figura del SACEUR non era sufficiente per promuovere il necessario dialogo politico e la cooperazione tra gli alleati.

Per colmare questa carenza, venne creata la figura del Segretario generale nel terzo anniversario della NATO (1952). Il ruolo centrale del Segretario generale consiste nel contribuire a che gli alleati trovino il consenso. Il Segretario generale non ha un voto nel Consiglio Nord Atlantico (NAC), e quindi, sotto molti aspetti, è semplicemente al servizio dei paesi alleati, per cercare di favorire la cooperazione e una significativa consultazione. Ne consegue che i poteri di questa carica sono alquanto limitati. Nei suoi primi anni nella carica di Segretario generale, Lord Ismay veniva tenuto in disparte, non gli era permesso di intervenire senza l’approvazione degli alleati, e fino al 1955 non ha presieduto neanche le riunioni del Consiglio.

Da allora, l’organo al vertice politico della NATO si è trasformato in un fondamentale, ed a volte centrale, organo decisionale tra gli alleati. Ha modellato l’evoluzione dell'Alleanza, definendo i fondamentali concetti strategici per rendere l'Alleanza adeguata alle nuove situazioni di sicurezza.

Mentre sono in molti nell’ambito del segretariato della NATO a comprendere l'importanza di tale ruolo, in passato molti testi ed analisi sulla NATO hanno dedicato poco spazio al ruolo svolto dagli 11 Segretari generali. Questa carenza è grave, data la rilevante influenza che il capo politico della NATO può ed ha esercitato.

Per esempio, tra gli ex Segretari generali, Lord Peter Carrington non ha ricevuto quasi alcuna attenzione storica o merito per il ruolo avuto al vertice della NATO dal 1984 al 1988. Carrington stesso manifesta nelle sue memorie la frustrazione che provava durante gli anni passati alla NATO, dovuta in parte all'assenza di un effettivo potere formale o di autorità attribuita al Segretario generale: una situazione che Ismay ed i suoi predecessori quasi sicuramente hanno conosciuto.

L’ex Segretario generale aggiunto della NATO, Robin Beard notava che Carrington allorché venne scelto quale Segretario generale, "diffondeva onore" ed elevava l'Alleanza ad un nuovo livello di rispetto. L’ex ambasciatore americano alla NATO, David M. Abshire dichiarò che Carrington guidava l'Alleanza usando capacità, buon umore e tatto nel confrontarsi con le numerose differenti personalità nell'Alleanza. Le qualità diplomatiche personali di Carrington risultarono fondamentali nel contribuire a trovare il consenso tra gli alleati in alcuni momenti assai difficili.

Il nono Segretario generale della NATO, Javier Solana, dimostrò inoltre tutta la potenziale influenza che questo ruolo consente di svolgere. La sua eredità quale vertice politico della NATO è particolarmente significativa.

La tranquilla diplomazia di Solana e le sue qualità semantiche si manifestarono inoltre nel 1998, quando il dibattito a Bruxelles si focalizzò su come rispondere alla violenza e all’aggressione nei Balcani.

Al vertice di Madrid nel 1997, quando il dibattito sull’ampliamento della NATO divenne argomento di contrasto tra gli alleati, l’autore Ronald D. Asmus scrisse che gli alleati si rivolsero a Solana perché trovasse una via d’uscita da questa situazione di scontro politico. Dopo consultazioni con gli alleati, Solana riuscì a definire il possibile compromesso che portò all’invito ad aderire rivolto alla Repubblica Ceca, all’Ungheria e alla Polonia.

La tranquilla diplomazia di Solana e le su qualità semantiche si manifestarono inoltre nel 1998, quando il dibattito a Bruxelles si focalizzò su come rispondere alla violenza e all’aggressione nei Balcani. Di nuovo, fu Solana che stabilì come tutti gli alleati potevano convenire sul fatto che esisteva una "base legale sufficiente" perché la NATO autorizzasse l'uso della forza nei Balcani; e ciò alla fine portò all’Operazione Allied Force del 1999.

Nel 1999, all'inizio dell’azione militare, Solana di nuovo svolse un ruolo fondamentale nel suggerire al SACEUR, il generale Wesley Clark, il tipo di obiettivi militari che gli alleati avrebbero approvato. Ancora una volta, Solana svolse un ruolo fondamentale nel far sì che l'operazione procedesse il più rapidamente possibile, mentre manteneva saldo il consenso politico per l’azione militare tra gli allora 19 membri dell'Alleanza.

Tra i Segretari generali della NATO più influenti, l’eredità di Manfred Wörner merita certamente particolare considerazione. Wörner, il primo ed unico Segretario generale tedesco della NATO, apportò uno speciale insieme di qualità all'Alleanza, che, sotto molti aspetti, ha reso possibile ciò che l'Alleanza è in grado di fare oggi.

Primo, Wörner dimostrava una straordinaria capacità nell’inquadrare questioni e problemi nell’ambito dei più vasti interessi strategici dell'Alleanza. In parte, fu la sua capacità di ragionare in termini strategici che contribuì a portare l'Alleanza verso il suo nuovo Concetto strategico, approvato poi nel vertice di Roma del 1991. Ciò costituì il presupposto perché la NATO avviasse operazioni di mantenimento della pace e di gestione delle crisi, che hanno sotto molti aspetti caratterizzato il ruolo della NATO nel mondo odierno.

Inoltre, Wörner aveva visto, molto prima di altri, i vantaggi di includere l'Unione Sovietica e, più tardi, le nuove democrazie dell’Europa orientale nella politica di ampliamento della NATO, nel tentativo di integrarli nel resto dell’Europa democratica. Di propria iniziativa usò l'influenza della sua carica per promuovere nuovi rapporti in tutta l’Europa orientale, il che ha costituito la base per le importanti acquisizioni di nuovi membri che ebbero luogo nei vertici di Madrid, Praga, e Bucarest. La lungimiranza di Wörner ha contribuito a preparare il terreno politico perché la NATO muovesse ad est, e, in seguito, perché contribuisse alla modernizzazione e alla democratizzazione di molte di queste forze armate ex comuniste.

L'influenza di Wörner si è fatta sentire anche nel NAC: alcuni dei suoi contemporanei ritenevano che non si sarebbe raggiunto alcun consenso fino a che anche lui non avesse approvato la politica in questione. L'autorità informale che ha esercitato veniva attribuita ai suoi vasti contatti diplomatici tra gli alleati, alla sua padronanza degli specifici argomenti in questione, e alla forza della sua personalità.

Come è stato documentato, si era alzato dal suo letto di degenza ad Aachen (Germania) per recarsi a Bruxelles e partecipare a questa riunione; la sua presenza risultò fondamentale nel determinare il necessario consenso per l’azione militare.

Tra le sue più memorabili partecipazioni al NAC, vi è quella ad una sessione particolarmente importante del Consiglio nell’aprile 1994. Soffriva di cancro, che doveva condurlo alla morte nell’agosto 1994. Visibilmente dimagrito, con il suo medico a fianco e i tubi della flebo che uscivano dal sua camicia, Wörner ebbe successo nel convincere gli alleati perché vi fosse una risposta militare della NATO ai ripetuti attacchi contro la popolazione bosniaca. Come è stato documentato, si era alzato dal suo letto di degenza ad Aachen (Germania) per recarsi a Bruxelles e partecipare a questa riunione; la sua presenza risultò fondamentale nel determinare il necessario consenso per l’azione militare.

Guidandola in un nuovo contesto di sicurezza, allorché l'Alleanza ha assunto nuovi ruoli nel combattere il terrorismo in Afghanistan, e nell’effettuare azioni di mantenimento della pace e di aiuto umanitario in Kosovo, Sudan, e Pakistan, anche Jaap de Hoop Scheffer ha lasciato la sua impronta quale vertice politico della NATO.

Come Wörner, Jaap de Hoop Scheffer ha spinto la NATO in direzioni ben oltre ciò che si credeva possibile prima della sua nomina a Segretario generale. Nel tentativo di creare nuovi partenariati per combattere il terrorismo, Jaap de Hoop Scheffer ha veicolato il messaggio della NATO in tutto il globo; in particolare i suoi viaggi in Asia, Medio Oriente ed Australia non avevano precedenti.

Sin dal suo primo giorno nelle vesti di Segretario generale fino al 2009, Jaap de Hoop Scheffer ha utilizzato la propria carica per fare tutto il possibile per accrescere le opportunità di successo della NATO in Afghanistan.

Alla stessa maniera del mantra del suo predecessore Lord Robertson per maggiori "capacità, capacità, capacità", Jaap de Hoop Scheffer ha spesso sottolineato l'esigenza di ulteriori e più cooperativi sforzi in tutta l'Alleanza per quanto concerne le spese per la difesa. Il suo obiettivo, assai simile a quello di Robertson, è quello di un'alleanza che possa rapidamente reagire a nuove ed immediate sfide di sicurezza e alle crisi. Jaap de Hoop Scheffer ha continuato ad insistere perché venissero attuati questi investimenti, il che, quasi tutti gli analisti militari ne convengono, è nel migliore interesse dell'Alleanza.

Ma la più evidente priorità di Jaap de Hoop Scheffer è stato l’impegno della NATO in Afghanistan. Sin dal suo primo giorno nelle vesti di Segretario generale fino al 2009, Jaap de Hoop Scheffer ha utilizzato la propria carica per fare tutto il possibile per accrescere le opportunità di successo della NATO in Afghanistan. Nel far ciò, ha spesso richiesto che maggiori risorse, sia civili che militari, venissero consacrate a promuovere la democrazia e la pace in Afghanistan. Sebbene la NATO abbia ancora molte sfide da fronteggiare in Afghanistan, cosa che Jaap de Hoop Scheffer ha riconosciuto perfettamente, l’essersi concentrato e l’aver profuso il proprio impegno per il successo della missione saranno tra le eredità più significative di questo Segretario generale.

L'Alleanza sta per entrare in una nuova era con una nuova guida. Chi occupa questo ruolo può influire profondamente sulle capacità della NATO di agire, evolvere, e far fronte a nuove situazioni. E ciò che il trend indica, da Ismay a Jaap de Hoop Scheffer, è che il ruolo del Segretario generale ha continuato a crescere d’importanza.

Manfred Wörner (sopra), da Segretario generale ha manifestato forte personalità e senso di dedizione.

Le capacità negoziali si sono rivelate una delle qualità fondamentali necessarie nel ruolo di Segretario generale. Lo ha dimostrato Javier Solana.

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