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Secrétaire général de l’OTAN : une description de poste en évolution ?

Être à la tête de l'OTAN est une fonction qui n'a aujourd'hui plus rien à voir avec ce qu'elle était au tout début. Ryan Hendrickson explique comment elle a évolué et pourquoi.

L’OTAN atteint ses soixante années d’existence, et son premier secrétaire général, Lord Hastings Ismay, aurait sans nul doute été stupéfait de voir à quel point le poste qu’il a occupé a évolué au cours de ce laps de temps.

La fonction de secrétaire général, qui, au départ, s’apparentait essentiellement à de la gestion exécutive dans le but de promouvoir les consultations au sein de l’Alliance, comporte, dans sa version moderne, des responsabilités beaucoup plus vastes s’agissant de façonner le rôle opérationnel et stratégique de l’OTAN dans le monde.

À sa naissance, en 1949, l’OTAN n’avait pas de secrétaire général. Au début de la guerre de Corée, les Alliés créèrent le poste de Commandant suprême des Forces alliées en Europe (SACEUR), afin d’accroître l’intégration militaire dans l’ensemble de l’Alliance. Le premier SACEUR, le général américain Dwight Eisenhower, apporta à l’OTAN un prestige et un respect nouveaux. Mais il apparut bientôt que la fonction de SACEUR ne suffisait pas pour promouvoir le nécessaire dialogue politique et la coopération entre Alliés.

C’est ainsi que fut institué le bureau du secrétaire général, lors du troisième anniversaire de l’OTAN, en 1952. Son élément central, le secrétaire général, avait pour mission d’aider les Alliés à parvenir au consensus. Il n’avait pas de droit de vote au Conseil de l’Atlantique Nord et était donc, à de nombreux égards, simplement au service des Alliés pour favoriser la coopération et faire en sorte que les consultations soient fructueuses. Les pouvoirs de sa charge étaient alors assez limités. Au cours des premières années où il occupa ce poste, Lord Ismay était relégué à l’arrière-plan; il n’était pas autorisé à parler sans l’approbation des Alliés, et, jusqu’en 1955, il ne présidait même pas les réunions du Conseil.

Mais depuis, le « patron politique » de l’OTAN est devenu un décideur qui joue un rôle très important, et parfois essentiel, parmi les Alliés. C’est dans le cadre de cette fonction que s’est façonnée l’évolution de l’Alliance, par la définition des principaux concepts stratégiques alors qu’elle s’adaptait aux nouveaux environnements sécuritaires.

Nombreux sont ceux qui, au sein du siège de l’Organisation, comprennent toute l’importance de ce poste, mais dans bon nombre des textes et analyses qui ont été consacrés à l’OTAN, le rôle tenu par les onze secrétaires généraux est très peu évoqué. Cette absence est regrettable étant donné l’influence considérable que peuvent exercer, et qu’ont d’ailleurs effectivement exercée les « patrons politiques » de l’Alliance.

Parmi les anciens secrétaires généraux, Lord Peter Carrington, par exemple, n’a bénéficié de pratiquement aucune marque d’attention ou d’intérêt historique pour le rôle qu’il a joué à la tête de l’OTAN de 1984 à 1988. Il admet lui-même, dans ses mémoires, avoir éprouvé un sentiment de frustration au cours de cette période, notamment en raison du fait qu’aucune autorité ou pouvoir officiel réel n’est conféré au secrétaire général – un ressenti que Lord Ismay et d’autres prédécesseurs auront très certainement connu également.

Pourtant, lorsque Lord Carrington fut choisi comme secrétaire général, Robin Beard, ancien secrétaire général adjoint auprès de l’OTAN, avait déclaré qu’il projetait une « aura d’honneur » et générait un respect d’un nouvel ordre pour l’Alliance. David M. Abshire, ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l’Organisation, a dit, quant à lui, que Lord Carrington avait dirigé l’OTAN en recourant, dans ses contacts avec les nombreuses personnalités différentes qu’il avait croisées dans l’ensemble de l’Alliance, à toute la grâce de son talent et à sa bonne humeur. Les compétences diplomatiques personnelles de Lord Carrington ont été déterminantes dans la recherche d’un consensus entre les Alliés à certains moments très difficiles.

Le neuvième secrétaire général de l’OTAN, Javier Solana, a également montré toute l’ampleur de l’influence que cette fonction permet d’exercer. L’héritage qu’il a laissé en tant que « patron politique » de l’OTAN est particulièrement important.

La « diplomatie tranquille » de Javier Solana et son talent en matière de formulation entrèrent également en jeu en 1998, lors du débat à Bruxelles sur la manière dont il convenait de réagir aux violences et aux agressions dans les Balkans.

L’auteur Ronald D. Asmus a rapporté qu’au sommet de Madrid, en 1997, lorsque le débat sur l’élargissement de l’OTAN entre les Alliés a tourné à la controverse, ces derniers se sont adressés à Javier Solana pour qu’il trouve une issue à ce contexte politique litigieux. Après avoir procédé à des consultations avec les Alliés, celui-ci est parvenu à dégager le compromis final qui conduisit à l’invitation de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne à adhérer à l’OTAN.

La « diplomatie tranquille » de Javier Solana et son talent en matière de formulation entrèrent également en jeu en 1998, lors du débat à Bruxelles sur la manière dont il convenait de réagir aux violences et aux agressions dans les Balkans. Là encore, c’est lui qui a permis d’établir que tous les Alliés pouvaient considérer qu’il existait une « base juridique suffisante » pour que l’OTAN autorise le recours à la force dans cette région, ce qui s’est finalement traduit par l’opération Force alliée, en 1999.

Au début de l’action militaire, cette année-là, Javier Solana a de nouveau joué un rôle clé, en informant le SACEUR, le général Wesley Clark, du type de cibles militaires sur lesquelles les Alliés pourraient marquer leur accord. Son rôle a, par ailleurs, également été essentiel pour permettre à l’opération d’avancer aussi vite que possible, tout en maintenant le consensus politique entre les 19 Alliés de l’époque concernant l’action militaire.

Et parmi les secrétaires généraux de l’OTAN les plus influents, il faut certainement citer Manfred Wörner, dont l’héritage mérite que l’on s’y attarde. M. Wörner, le premier et le seul secrétaire général allemand, apporta à l’Alliance un ensemble de compétences particulières, qui ont, à plus d’un titre, rendu possible ce que l’Organisation est capable d’accomplir aujourd’hui.

Tout d’abord, Manfred Wörner avait la faculté extraordinaire d’inscrire les problématiques et les questions dans la perspective des intérêts stratégiques plus larges de l’OTAN. Son aptitude à la réflexion stratégique a notamment contribué à faire évoluer l’Alliance vers son nouveau Concept stratégique, adopté au sommet de Rome, en 1991. C’est ainsi que fut préparée la voie qui devait permettre à l’OTAN de mener des opérations de maintien de la paix et de gestion des crises, lesquelles ont, à bien des égards, défini le rôle qu’elle joue dans le monde aujourd’hui.

De surcroît, M. Wörner avait vu, bien avant certains, les avantages d’une politique de la main tendue de l’OTAN en direction de l’Union soviétique et, ultérieurement, en direction des nouvelles démocraties d’Europe de l’Est, dans l’optique de leur intégration au sein du reste de l’Europe démocratique. Il a utilisé, de sa propre initiative, l’influence que lui conférait sa fonction pour promouvoir de nouvelles relations dans toute l’Europe de l’Est, ce qui a jeté les bases des élargissements majeurs qui se sont concrétisés aux sommets de Madrid, de Prague et de Bucarest. La vision précoce de M. Wörner a contribué à préparer le terrain politique pour l’ouverture de l’OTAN à l’Est et, plus tard, pour sa contribution à la modernisation et à la démocratisation de beaucoup de ces anciennes armées communistes.

L’influence de M. Wörner se faisait également sentir au sein du Conseil de l’Atlantique Nord, à tel point qu’un certain nombre de ses contemporains pensaient qu’un consensus ne pouvait être dégagé s’il n’était pas lui-même d’accord avec la politique en question. L’autorité informelle qu’il a exercée émanait de ses vastes contacts diplomatiques avec les Alliés, de sa maîtrise des différents dossiers et de la force de sa personnalité.

Comme on peut le voir d’après certains documents, il avait quitté son lit de malade à Aix-la-Chapelle pour se rendre à cette réunion à Bruxelles, et sa présence fut déterminante pour l’obtention du consensus nécessaire pour mener une action militaire.

On peut citer parmi les souvenirs les plus mémorables du Conseil de l’Atlantique Nord, sa participation à une session particulièrement importante en avril 1994. Il souffrait d’un cancer, qui allait l’emporter en août de la même année. Très amaigri, épaulé par son médecin et équipé de perfusions intraveineuses visibles sous le col de sa chemise, M. Wörner parvint à faire accepter par les Alliés l’idée d’une réponse militaire de l’OTAN aux attaques répétées perpétrées contre des civils de Bosnie. Comme on peut le voir d’après certains documents, il avait quitté son lit de malade à Aix-la-Chapelle pour se rendre à cette réunion à Bruxelles, et sa présence fut déterminante pour l’obtention du consensus nécessaire pour mener une action militaire.

Aux commandes dans un nouveau climat sécuritaire, alors que l’Alliance assume de nouveaux rôles dans la lutte contre le terrorisme en Afghanistan et mène des activités de maintien de la paix et de soutien humanitaire au Kosovo, au Soudan et au Pakistan, Jaap de Hoop Scheffer laisse également sa marque propre en tant que « patron politique » de l’OTAN.

Comme M. Wörner, Jaap de Hoop Scheffer a poussé l’OTAN dans des directions qui allaient au-delà de ce que d’aucuns jugeaient possible avant sa nomination au poste de secrétaire général. Dans le cadre de ses efforts pour mettre en place de nouveaux partenariats de lutte contre le terrorisme, il a porté le message de l’Alliance aux quatre coins du monde et s’est notamment rendu en Asie, au Moyen-Orient et en Australie, ce qui n’avait jamais été fait auparavant.

Depuis le premier jour de son mandat de secrétaire général jusqu’en 2009, Jaap de Hoop Scheffer n’a eu de cesse de tout faire dans le cadre de sa fonction pour accroître les chances de réussite de l’Alliance en Afghanistan.

À l’instar de son prédécesseur, Lord Robertson, qui avait utilisé comme un mantra la formule « des capacités, des capacités et des capacités », Jaap de Hoop Scheffer a souvent souligné la nécessité d’accroître l’effort financier et la coopération en matière de défense dans l’ensemble de l’Alliance. Comme Lord Robertson, son objectif est de faire en sorte que l’Alliance soit capable de répondre rapidement à de nouvelles crises et à de nouveaux défis sécuritaires immédiats. Jaap de Hoop Scheffer continue d’insister sur l’obtention de ces investissements, dont la quasi-totalité des analystes militaires reconnaissent qu’ils sont dans l’intérêt de l’OTAN.

Mais la priorité la plus manifeste de M. de Hoop Scheffer a été l’engagement de l’OTAN en Afghanistan. Depuis le premier jour de son mandat de secrétaire général jusqu’en 2009, il n’a eu de cesse de tout faire dans le cadre de sa fonction pour accroître les chances de réussite de l’Alliance dans ce pays. Ce faisant, il a souvent insisté pour que davantage de ressources, tant civiles que militaires, soient consacrées à la promotion de la démocratie et de la paix en Afghanistan. Bien que l’OTAN y soit toujours confrontée à de nombreux défis, ce que M. de Hoop Scheffer reconnaît parfaitement, l’attachement du secrétaire général à la réussite de cette mission, sur laquelle il a concentré son action, restera comme l’un des éléments les plus importants de son héritage.

L’Alliance s’apprête à entrer dans une nouvelle ère, avec une nouvelle personnalité à sa tête. Le détenteur de cette fonction peut influer considérablement sur la capacité de l’OTAN à agir, à évoluer et à réagir à de nouvelles circonstances. Et la tendance que l’on constate, de Lord Ismay à Jaap de Hoop Scheffer, est que la fonction de secrétaire général revêt une stature toujours plus importante.

Manfred Wörner (ci-dessus) a marqué son mandat de secrétaire général de sa forte personnalité et de son dévouement à sa tâche.

Des talents de négociateur se sont avérés être l’une des qualités essentielles qu’exige la fonction de secrétaire général, comme en a témoigné Javier Solana.

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