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Le contre-terrorisme est-il financé de manière optimale ?

Le terrorisme mondial a un faible coût, exige peu de ressources humaines, retient l’attention de la planète et offre aux faibles la possibilité de terroriser les puissants. Existe-t-il un moyen quelconque de le vaincre ? Björn Lomborg présente dans cet article certains des problèmes liés aux coûts – en proposant des solutions envisageables.

Le coût matériel d’un attentat-suicide ne dépasse pas 150 dollars EU. Cet investissement modeste permettra aux terroristes de faire en moyenne 12 morts et de semer la peur parmi la population visée.

Le monde développé réagit à la menace du terrorisme islamiste en édifiant des protections toujours plus importantes et toujours plus perfectionnées autour des principales cibles. L’accès aux aéroports et aux ambassades est plus difficile et des dispositifs sont mis en place pour empêcher les terroristes potentiels de s’attaquer aux monuments emblématiques.

Depuis 2001, quelque 70 milliards de dollars EU ont été consacrés, dans le monde, à l’amélioration de la sécurité nationale. Ces mesures ont certes réduit de 34 pour cent environ le nombre d’attentats transnationaux, mais, dans l’ensemble, le terrorisme a fait en moyenne 67 morts de plus chaque année.

L’accroissement du nombre de victimes tient au fait que les terroristes réagissent de manière rationnelle aux risques plus élevés qu’engendre le renforcement de la sécurité : ils privilégient les projets faisant davantage de carnage.

Les travaux de recherche effectués récemment dans le cadre du «Consensus de Copenhague» ont abouti à la conclusion que les pays visés consacrent trop d’argent à des mesures qui déplacent le risque d’attentat au lieu de le réduire.

Chercheur et auteur d’écrits sur le terrorisme, Todd Sandler affirme que le comportement des terroristes est effroyablement prévisible. Les mesures que prennent les gouvernements pour protéger un endroit les incitent simplement à passer à une autre cible.

L’installation de détecteurs de métaux dans les aéroports internationaux en 1973 a eu pour effet immédiat, et durable, de faire chuter le nombre de détournements d’avions. Mais, dans le même temps, on a assisté à une hausse sensible du nombre de prises d’otages et d’autres incidents, qui ont fait augmenter le nombre de victimes. La mise en place de ces détecteurs a en fait involontairement généré plus d’effusions de sang.

Pour être efficaces, les mesures de contre-terrorisme doivent soit rendre plus difficiles tous les modes d’attentats, soit restreindre les ressources des terroristes

De la même manière, les mesures de protection des ambassades des États-Unis prises au cours de cette décennie ont conduit à une augmentation du nombre d’assassinats et d’attentats perpétrés contre le personnel de ces ambassades dans des endroits non protégés. Les dispositions prises pour protéger ce personnel ont fait que ce sont les hommes d’affaires et les touristes qui ont ensuite été pris pour cibles, comme lors de l’attentat de Bali en 2005.

L’accroissement des dépenses liées à la sécurité nationale aux États-Unis, au Canada et en Europe a entraîné une augmentation des attentats contre les intérêts américains au Moyen-Orient et en Asie, où ils représentent des cibles plus faciles, et où les islamistes peuvent compter sur le soutien des populations locales.

Le message politique est clair : pour être efficaces, les mesures de contre-terrorisme doivent soit rendre plus difficiles tous les modes d’attentats, soit restreindre les ressources des terroristes. Dans la majorité des cas, les initiatives prises aujourd’hui en matière de contre-terrorisme ne permettent ni l’un ni l’autre.

Le fait de rendre certaines cibles plus difficiles à atteindre incite simplement les terroristes à opérer un autre choix. Ils peuvent observer comment les gouvernements modifient les cibles potentielles et organiser des attentats en conséquence. Ce fut le cas le 11 septembre 2001: les aéroports Logan, Newark et Dulles avaient été considérés comme peu protégés.

Un renforcement de 25 pour cent des dispositifs défensifs dans le monde engendrerait un supplément de dépenses de 75 milliards de dollars EU sur cinq ans. Dans le cas, hautement improbable, où les attentats diminueraient de 25 pour cent, le monde économiserait quelque 21 milliards de dollars EU (pour les calculs, voir la page 50 du rapport du «Consensus de Copenhague» sur le terrorisme transnational). Même ainsi, chaque dollar supplémentaire consacré au renforcement des mesures défensives produirait un résultat qui serait – au maximum – de l’ordre de 30 cents. En retenant les hypothèses les plus favorables, cela reste donc un investissement médiocre.

Pourquoi continuer à dépenser – et pourquoi autant ?

Les pays continuent à investir massivement dans des dispositifs qui impliquent des dépenses si élevées pour un retour si faible pour des motifs politiques et en raison de leur extrême aversion pour le risque. Il y a une tendance naturelle à se protéger de manière excessive contre des événements catastrophiques dont la probabilité est très faible, au lieu de se préparer à des événements plus probables qui feront un nombre peu élevé de victimes. Par ailleurs, les pays visés se livrent à une course sécuritaire pour détourner les attentats terroristes vers d’autres sols, à laquelle personne n’a à gagner au final.

Les terroristes bénéficient d’avantages stratégiques par rapport aux pays auxquels ils s’attaquent. Ils peuvent se cacher parmi la population et sont difficiles à repérer, tandis que les démocraties libérales offrent une vaste gamme de cibles. Les terroristes ne sont aucunement bridés dans leurs actions, alors que les gouvernements doivent faire preuve de retenue. Mais peut-être l’asymétrie la plus fondamentale tient-elle au fait que les terroristes savent coopérer, alors que les pays visés répugnent à le faire.

Depuis la fin des années 1960, les groupes de terroristes transnationaux collaborent au sein de réseaux peu structurés pour l’entraînement, le renseignement, la mise à disposition de zones de refuge, le soutien financier, l’aide logistique, l’acquisition d’armes et même l’échange de personnel. Ils mettent leurs ressources en commun pour accroître leurs modestes arsenaux.

À l’inverse, les pays visés attachent une extrême importance à leur autonomie en matière de sécurité. Parfois sont-ils même en désaccord sur ceux qui font partie de leurs ennemis – jusqu’à il y a peu, l’Union européenne ne comptait pas le Hamas parmi les terroristes. Malgré les différences de programmes, de partisans et d’objectifs, de nombreux groupes terroristes ont, quant à eux, les mêmes adversaires, au nombre de deux: Israël et les États-Unis.

Quelque 40 pour cent des attentats terroristes transnationaux visent des intérêts américains, et certains observateurs font valoir que l’unique superpuissance du monde pourrait faire davantage pour projeter une image positive et faire mentir la propagande terroriste.

Elle pourrait y parvenir, notamment, en procédant à une réaffectation de l’aide extérieure ou en l’augmentant. Actuellement, les États-Unis ne consacrent que 0,17 pour cent de leur revenu national brut à l’aide publique au développement, ce qui les place à l’avant-dernier rang des pays de l’OCDE. Leur aide va souvent de préférence aux pays qui soutiennent leur politique étrangère.

Un accroissement de l’aide humanitaire sans contrepartie permettrait aux États-Unis de faire plus pour lutter contre la faim, les maladies et la pauvreté, tout en retirant des avantages considérables au niveau de leur réputation et de la diminution des risques terroristes.

Une solution peu coûteuse ?

Dans une optique internationale plus large, le renforcement de la coopération est difficile car les pays préservent jalousement leur souveraineté en matière de police et de sécurité. La coopération ne fonctionne que si elle est générale. Si tous les pays refusent que leur territoire serve de refuge aux terroristes à l’exception d’un seul, cet unique pays sape les efforts de tous les autres.

Mais si la volonté politique existait, un renforcement de la coopération pour tarir les sources de financement du terrorisme serait relativement peu coûteux. Cela impliquerait que l’on extrade davantage de terroristes et que l’on durcisse les mesures destinées à lutter contre les contributions d’organismes caritatifs, le narcotrafic, la contrefaçon, le négoce de matières premières et les activités illicites qui permettent aux terroristes de se livrer à leurs activités.

Les attentats terroristes nécessitant tellement peu de moyens financiers, cette approche ne réduirait pas forcément les événements de plus faible envergure, comme les attentats à la bombe « courants » ou les assassinats politiques, mais elle entraverait considérablement l’organisation d’attentats spectaculaires qui exigent une planification minutieuse et des ressources importantes.

Les avantages seraient substantiels. Doubler le budget d’Interpol et affecter un dixième du budget annuel du Fonds monétaire international destiné aux contrôles financiers et à la création de moyens pour suivre la trace des fonds du terrorisme coûterait environ 128 millions de dollars EU par an. Empêcher une catastrophe terroriste permettrait au monde d’économiser au moins un milliard de dollars. Les bénéfices pourraient être près de dix fois plus élevés que les coûts.

Les pays visés doivent se rappeler que le monde est confronté à de nombreux défis qui sont, à bien des égards, plus pressants que le terrorisme. Depuis 2001, les attentats terroristes transnationaux ont coûté la vie à 583 personnes par an en moyenne, d’après les chiffres du « Memorial Institute for the Prevention of Terrorism » et du Département d’État américain. C’est peu en comparaison du nombre de victimes du VHI/sida, de la malaria, de la malnutrition ou même des accidents de la route.

Contrairement à ce qui se passe pour d’autres défis mondiaux, la lutte contre le terrorisme peut avoir d’importantes conséquences négatives involontaires. En prenant des mesures offensives vigoureuses contre des terroristes, on risque de provoquer d’autres attentats car de nouveaux griefs sont créés, tandis qu’en cédant à leurs exigences, on risque d’encourager d’autres individus à suivre leur exemple.

Il peut arriver qu’un groupe terroriste soit anéanti, mais d’autres groupes apparaîtront. L’élimination de dirigeants d’un groupe peut entraîner leur remplacement par des dirigeants plus impitoyables, comme Israël en a fait l’expérience avec Septembre noir et le Hamas.

Les attentats terroristes resteront toujours un moyen évident et peu coûteux pour des groupes cherchant à semer la panique et l’inquiétude. Chaque dollar dépensé par les terroristes pour les attentats de juillet 2005 dans les transports londoniens a produit le chiffre étonnant de 1.270.000 dollars EU de dégâts (ceux-ci ayant été estimés à 2,5 milliards de dollars, pour une opération qui avait coûté à peine 2000 dollars).

Les ennemis du terrorisme doivent réagir de manière bien pesée et rationnelle pour faire en sorte que les dépenses liées au contre-terrorisme aient un effet optimal.

La peur conduit certains pays à dépenser des montants colossaux pour ériger des protections toujours plus robustes autour des cibles potentielles. L’instauration d’une coopération internationale et de politiques étrangères clairvoyantes donnerait de bien meilleurs résultats.

Les réponses les plus efficaces au terrorisme s’avèrent être les moins coûteuses. Malheureusement, elles ne sont assurément pas les plus simples.

Les fruits de la peur : le crash des avions du 11 septembre avait pour but d’entraîner peu après un crash boursier

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