ЯЗЫК
Из-за перевода русскоязычный выпуск "Вестника НАТО" размещается в Интернете примерно через две недели после англоязычного.
О "Вестнике НАТО"
Представление материалов на рассмотрение
Сведения об авторских правах
Редакционная коллегия
 RSS
Отправить эту статью другу
Подписаться на "Вестник НАТО"
  

От всеобъемлющего подхода к всеобъемлющему потенциалу

Фриис Арне Петерсен и Ханс Биннендийк утверждают, что встреча в верхах в Бухаресте могла бы стать подходящей площадкой для следующего шага к улучшению гражданско-военного сотрудничества.

© NOMAD Photos

Посмотрим, насколько всеобъемлющей может быть наша работа... Испанский проект по улучшению водоснабжения в Афганистане показывает пример: к реализации проекта привлечены гуманитарные организации, испанские военные, афганские военные и местные работники.

Разработка всеобъемлющего подхода к гражданско-военному сотрудничеству – одна из самых серьезных проблем, стоящих сегодня перед Альянсом. Афганистан – самый наглядный тому пример.

Речь больше не идет о том, нужен ли НАТО такой подход, а том, чтобы определить его содержание.

С учетом сложности концепции, это непростая задача. Необходимо проделать очень большую работу, чтобы прийти к общему пониманию масштаба, характера и направленности всеобъемлющего подхода Альянса. Встреча в верхах в Бухаресте станет важным этапом на этом пути.

Помимо работы по официальному каналу НАТО, важно продолжать неформальный диалог, обмен идеями и обобщение опыта гражданско-военного сотрудничества НАТО. Чтобы внести свою лепту в трансатлантическую дискуссию, в Вашингтоне при участии посольства Дании и Центра технологии и политики безопасности при Национальном оборонном университете были проведены два семинара.

В семинарах приняли участие работники профильных организаций, представители научных кругов и дипломаты из стран по обе стороны Атлантики; обсуждались общие параметры гражданско-военного сотрудничества, а также особенности сотрудничества НАТО с международными организациями. Изложенные ниже пункты сформулированы на основе большого числа полезных идей и предложений для Всеобъемлющего подхода НАТО, выдвинутых в ходе семинаров.

Для начала следует указать на пять положений, которые обозначают рамки для размышления Североатлантического союза над этой проблемой:

  • В настоящий момент силы НАТО участвуют в боевых операциях в Афганистане. Чтобы добиться победы, Североатлантическому союзу необходим всеобъемлющий подход к гражданско-военным действиям, отражающий собственные ресурсы организации, ее сотрудничество с международным сообществом и – самое важное – работу с правительством Афганистана. Это не дебаты для завтрашнего дня, это требуется сегодня.
  • НАТО не может успешно достичь согласованных политических целей Альянса при проведении операции, не имея слаженных гражданско-военных сил и средств на всем протяжении кампании.
  • Слаженную работу гражданско-военных структур необходимо планировать и отрабатывать на практике; нужна комплексная учебная подготовка. Учебные и образовательные программы должны обновляться с учетом передовой практики и усвоенных уроков; эти программы должны быть поняты и применены. Они не могут создаваться с помощью разовых мер.
  • До сих пор нам как Альянсу не удавалось пойти дальше разовых мер. Однако это уже обернулось для НАТО напрасной тратой ресурсов и более длительными развертываниями, и эта ситуация затянулась.
  • Обращаясь к будущему, мы видим более сложные миссии для НАТО, независимо от того, будет ли она руководить ими или оказывать поддержку в их проведении. Даже по мере выдвижения и реализации предложений по всеобъемлющему подходу, необходимо потратить гораздо больше энергии на проработку комплексных гражданско-военных операций на местах, в учебных заведениях и во время учений. В этом контексте принципиально важно совершенствовать способность НАТО к ведению совместной работы с другими организациями, такими как ЕС и ООН.

Это не дебаты для завтрашнего дня, это сегодняшняя необходимость.

Чтобы подготовить НАТО как организацию к непосредственной работе над всеобъемлющим подходом, можно задействовать две отдельных, но связанных между собой категории средств – вооруженные силы и основные гражданские структуры. И те, и другие обязательны, если НАТО, как на своем внутреннем уровне, так и вместе с партнерами, хочет добиться оптимального гражданско-военного взаимодействия.

Во-первых, командования НАТО должны определить, какие военные ресурсы необходимы для обеспечения стабильности на начальном этапе и восстановления работы основных служб сразу же после военных операций. Речь идет о таких силах и средствах, как военная полиция, органы гражданско-военного сотрудничества, инженеры-строители и медицинский личный состав. Их задача – выдвинуться в районы сразу же после возникновения конфликта и работать вместе с боевыми частями и подразделениями, которые продолжают обеспечивать безопасность в районе. Они должны обеспечить общественную безопасность, временное правление и основные виды обслуживания. Они должны учитывать специфику культурных традиций и иметь опыт работы с пострадавшим населением и гражданскими структурами, в том числе неправительственными организациями, которые уже могут находиться в районе конфликта.

Во-вторых, военные органы НАТО во всех звеньях должны быть способны к подготовке и ведению комплексных военно-гражданских миссий, в том числе с помощью двусторонних механизмов равноправного взаимодействия. Для этого необходимо иметь: заранее налаженный обмен информацией, методику комплексного планирования, систему распределения функций и, наконец, оперативную поддержку. Военные могут оказывать значительную поддержку гражданским организациям, для чего, как правило, помимо тех средств, которые необходимы самим военным частям и подразделениям, требуются ресурсы (транспортные средства, жилье, средства связи, охрана, снабжение и т.д.). Совместные учения и занятия перед выполнением задачи чрезвычайно важны для выработки общего понимания подходов, традиций и целей различных организаций.

При выполнении задач по стабилизации и первоначальному восстановлению, когда требуется тесное взаимодействие военных и гражданских структур, силы НАТО должны определить требования для выполнения задачи, чтобы вести работу по четырем направлениям:

  • Военные должны обеспечить безопасные условия, позволяющие гражданским службам вести работу по стабилизации.
  • Силы безопасности должны обеспечить защиту жертв конфликта и одновременно с этим стремиться нейтрализовать тех, кто совершает незаконные насильственные действия.
  • От военных потребуется обеспечивать как физическую безопасность, так и тыловое обеспечение гражданских служб, развернутых на местах, и вести работу по оказанию гуманитарной помощи и восстановлению.
  • Необходимо переделать военное планирование таким образом, чтобы можно было вести комплексное гражданско-военное планирование.

В НАТО существует процесс оборонного планирования, в рамках которого определяются требования по силам и средствам для проведения военных операций. Однако этот процесс не был расширен, чтобы включить и всеобъемлющие гражданско-военные потребности.

Во-первых, в процессе оборонного планирования необходимо определить, какие военные силы и средства должны быть развернуты вместе с боевыми частями и подразделениями первого эшелона для проведения операций по стабилизации сразу же после окончания конфликта.

Во-вторых, в рамках данного процесса также необходимо создать отдельные комплекты сил и средств по стабилизации и восстановлению для ведения небоевых действий в особой обстановке. При наличии таких планов НАТО может вести процесс формирования сил по стабилизации и восстановлению по той же схеме, что и для боевых сил и средств.

Не существует эквивалента процесса оборонного планирования для формирования необходимых гражданских ресурсов и управления ими. Речь не идет обязательно о ресурсах, принадлежащих НАТО, они могут поступать из различных источников (как описано ниже). Тем не менее, политическое и военное руководство НАТО должны заранее знать, на какие гражданские ресурсы они могут рассчитывать, какова степень их готовности и потенциал, и в какой поддержке со стороны развернутых в районе военных частей и подразделений они нуждаются.

Гражданские силы и средства, объединение которых возможно с военными силами и средствами, могут поступать из двух крупных источников.

Во-первых, они могут быть выделены из тех средств, которыми располагают государства-члены НАТО и страны-партнеры. На самом деле, большинство военных и гражданских сил и средств принадлежат государствам. К их числу относятся, например, межведомственные структуры правительств государств-членов. Поддержка со стороны фирм-подрядчиков также стала важным фактором поддержки, оказываемой государствами. Если это и в самом деле будет основным и самым надежным источником для претворения в жизнь всеобъемлющего подхода, то имеет смысл изучить вопрос о создании в НАТО скромной системы для координации вкладов, которые делают государства, и работы по планированию.

Во-вторых, гражданская поддержка может быть оказана – и обычно так и происходит – целым рядом международных организаций, как неправительственных, так и межгосударственных, причем многие из них имеют очень нужные профессиональные навыки. Ключевые партнерские организации для НАТО хорошо известны: ООН, ЕС и ОБСЕ. В число потенциальных партнеров также входят региональные организации и крупные неправительственные организации, такие как Красный Крест.

© NOMAD Photos

Взаимная поддержка и общение – один из основных принципов, позволяющих извлечь максимальную пользу из всеобъемлющего подхода

При работе с этими организациями, помимо осуществления конкретных мероприятий в связи с кризисом, на самом раннем этапе планирования перед развертыванием необходимо, по мере возможности, заранее согласовать меморандум о взаимопонимании. Это позволит вести планирование и создавать потенциал. При проведении большинства операций гражданских ресурсов не хватает, и военачальники готовы кооперироваться с любыми партнерами, обладающими качественными гражданскими ресурсами. Это предусматривает сотрудничество с национальными и международными партнерами, как неправительственными, так и межгосударственными. В любом случае для гражданско-военного сотрудничества чрезвычайно важно иметь институциональный механизм связи и взаимодействия на оперативном и тактическом уровнях, а в идеале и на стратегическом уровне тоже.

К сожалению, в отличие от военных сил и средств, гражданские ресурсы редко имеются в наличии и не всегда готовы быть задействованы в массовом порядке, что необходимо для проведения развертывания в зонах, где возникает кризис. Может понадобиться значительное время, прежде чем удастся найти и перебросить в район необходимые гражданские ресурсы. Страны-члены НАТО должны изучить вопрос о создании постоянного гражданского корпуса для реагирования на международные кризисы. Этот потенциал можно было бы задействовать как под эгидой НАТО, так и под эгидой ЕС, при условии, что им могут пользоваться обе организации. Недостаточно всего лишь составить список добровольцев и квалифицированных специалистов. Для этих ресурсов необходимо предусмотреть специализированную подготовку и возможность отработки навыков на практике, чтобы они ознакомились с условиями, в которых им придется действовать.

Всеобъемлющий подход к гражданско-военному сотрудничеству должен охватывать сферу юстиции, правового государства и управления. Как показывает практика, если не прилагать систематических усилий в этих областях, обеспечить устойчивый переход к постконфликтному развитию и восстановлению очень сложно.

Еще одна трудность, которую необходимо преодолеть при создании объединенного всеобъемлющего потенциала, связана с общением в условиях разнородной культурной среды.

Очень важно заняться проблемой организованной преступности, которая часто восполняет недостаток в управлении сразу же после окончания крупных боевых действий. Гражданские структуры должны взять на себя лидирующую роль в борьбе с этой всепроникающей и дестабилизирующей угрозой. Для этого требуется специализированное планирование передовой разведки и постоянный доступ к информации, поступающей как от международных правоохранительных органов, так и от местных правительственных органов. В свою очередь военные также должны быть непосредственно вовлечены в организацию потока информации о преступной деятельности и работе правоохранительных органов в районе проведения операции.

На гражданские службы возложена еще одна важнейшая задача по урегулированию кризисов – учебная подготовка полиции. И вновь слаженность усилий гражданских структур и военных – ключ к эффективной работе. Юстиция и правовое государство могли бы стать подходящей областью для углубленного сотрудничества между НАТО и ЕС, например, за счет создания совместных центров передового опыта. Обобщенный опыт позволит выработать трансатлантическое мышление и общие стратегии, направленные на решение этой сложной проблемы при проведении миротворческих миссий в будущем.

Еще одна трудность, которую необходимо преодолеть при создании объединенного всеобъемлющего потенциала, связана с общением в условиях разнородной культурной среды. Как и многие вооруженные силы в НАТО, каждая гражданская организация обладает уникальными культурными традициями. Как показали операции в Афганистане и в Косово, «стыковка» каналов для общения организаций не всегда шла гладко. Для гражданских организаций, работающих с мощными, крупными и вездесущими военными структурами, индивидуальность очень важна. НПО – особые организации с сильно развитой традицией строгой беспристрастности, что крайне необходимо для самозащиты и эффективности. Военные никоим образом – ни словом, ни делом – не должны ставить под угрозу беспристрастность НПО.

Всеобъемлющий подход к гражданско-военному сотрудничеству должен охватывать сферу юстиции, правового государства и управления.

Чтобы избавиться от преград, отделяющих партнеров с военной и гражданской стороны, НАТО должна организовать общую комплексную учебно-образовательную подготовку, практические занятия и планирование для военных и гражданского персонала, которые могут вести совместные действия. В качестве первоочередной задачи она также должна выделить обязательный обмен информацией по всей сети, как «по горизонтали», так и «по вертикали».

Готовясь к работе с другими организациями, необходимо согласовать четыре момента:

  • Самостоятельность в принятии решений и проведении действий. Это не мешает тесным консультациям или достижению предварительных соглашений, будь-то в неофициальном или в официальном порядке, например, в виде меморандума о согласии.
  • Связанные с этим принципы единства усилий и единоначалия принципиально важны. В большинстве ситуаций единственный путь к успеху пролегает через тесно увязанные между собой гражданско-военные действия.
  • Для проведения операций у стран-членов НАТО и стран-партнеров существует единый резерв гражданских и военных ресурсов. В основном все эти средства принадлежат государствам, которые предоставляют их таким организациям, как ЕС, НАТО или ООН. Укрепление потенциала этих сил помогает всем организациям.
  • Выделение средств для канала или механизма, установленного между одними организациями, не мешает выделять их для другого канала или механизма. Критерием здесь является эффективность. НАТО, вероятно, понадобится вложить средства в создание ограниченного потенциала, в том числе, чтобы дополнить ЕС или вести совместную с ним работу там, где это целесообразно.

Самые мощные гражданско-военные организации для трансатлантического сотрудничества – это ЕС и НАТО. В ответ на разворачивающиеся или продолжающиеся кризисы в Боснии, Косово и теперь в Афганистане эти две организации разработали «по горячим следам» положения, позволяющие вести совместную работу. Гораздо лучше было бы заранее планировать ситуации, когда сотрудничество между НАТО и ЕС идет в надлежащем порядке. Есть возможности для существенных подвижек в ближайшие год-два по нескольким связанным между собой направлениям, в том числе тщательная подготовка к выполнению гражданских и военных миссий ЕС, полная интеграция средств, принадлежащих НАТО, и механизм координации срочного планирования и принятия решений между двумя организациями.

В число инициатив, которые могут проводить НАТО и ЕС, содействуя достижению этих целей, входят:

  • Дальнейшее укрепление ЕПБО (Европейской политики безопасности и обороны), где это целесообразно.
  • Принятие Североатлантическим союзом мер, направленных на совершенствование эффективности и своевременности процессов выработки политических решений НАТО, в официальном и/или неофициальном порядке
  • Дальнейшая рационализация структуры военного управления НАТО, чтобы обеспечить участие Франции, а также оптимизировать управление во всех звеньях, в том числе в рамках всеобъемлющего подхода.
  • Выработка всеобъемлющего подхода к применению средств и проведению операций, как на уровне организаций, так и по линии структур НАТО-ЕС, например, постоянной группы по планированию НАТО-ЕС.
  • Рассмотрение вопроса о создании трансатлантических рамок для гражданско-военного сотрудничества с целью систематического обобщения опыта, разработка общих концепций и организация учебной подготовки и занятий для работников и военных кадров, участвующих в работе по восстановлению и развитию при осуществлении миротворческих миссий.

Если делать эти шаги параллельно, то со временем они приведут к укреплению и НАТО, и ЕС, и будут отвечать интересам всех стран-союзниц по НАТО. Главный залог успеха – расширение странами Альянса на практике потенциала и функций НАТО, большинство из которых главы государств и правительств уже согласились дать Альянсу.

Из этого небольшого эссе о реальных гражданско-военных силах и средствах, действующих в рамках всеобъемлющего подхода, можно сделать следующий вывод: чтобы добиться успеха в постконфликтный период и сохранить этот успех, а также создать оптимальные условия для восстановления нормального положения, требуется предварительное и комплексное гражданско-военное планирование и координация. НАТО уже больше двенадцати лет вовлечена в работу по реагированию на кризисы, чтобы отстоять интересы населения стран НАТО, и ничто не говорит о том, что миссий будет меньше.

Чем эффективнее работа гражданско-военной группы, тем быстрее осуществляется переход от одного этапа операции к последующему этапу, достигается кульминация и затем сворачивание действий. Таким образом сокращаются сроки развертывания, снижаются затраты и потери, как для гражданских лиц, так и для военных. Существуют убедительные доводы в пользу постоянных средств НАТО и соглашений для перспективного планирования и более слаженных гражданско-военных групп.

С учетом всего этого, НАТО должна удвоить свои усилия, пойти дальше, чем существующие ограниченные разовые договоренности и сделать в Бухаресте еще один шаг, чтобы приблизить инициативу о всеобъемлющем подходе к созданию всеобъемлющего потенциала.

Поделиться    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink