Fra omfattende tilnærming til omfattende evner

Friis Arne Petersen og Hans Binnendijk hevder at toppmøtet i Bucuresti kan bli den riktige scenen for å ta neste skritt mot et bedre sivil-militært samarbeid.

© NOMAD Photos

La oss se hvor omfattende vi kan gjøre dette ... Et spansk prosjekt i Afghanistan som skal bedre vannforsyningen viser hvordan man kan involvere hjelpeorganisasjoner, det spanske militære, det afghanske militære og lokale arbeidere

Å utvikle en omfattende tilnærming til sivil-militært samarbeid representerer en av de store utfordringene som møter Alliansen i dag. Afghanistan er fortsatt den klareste illustrasjonen på det.

Spørsmålet er ikke lenger om NATO trenger en slik tilnærming, men snarere om å definere innholdet.

Dette er ingen enkel oppgave med tanke på kompleksiteten i konseptet. Det er behov for mye mer arbeid for å utforme en felles forståelse av omfang, innhold og retning for Alliansens omfattende tilnærming. Toppmøtet i Bucuresti vil være nok et viktig springbrett i denne prosessen.

Som et supplement til det formelle NATO-sporet, er det viktig at vi fortsetter den uformelle dialogen, utveksling av ideer og innsamling av erfaring om NATOs sivil-militære samarbeid. Som et bidrag til den transatlantiske diskusjonen ble det holdt to arbeidsseminarer i Washington DC, med Danmarks ambassade og the National Defense University’s Senter for teknologi og nasjonal sikkerhetspolitikk som felles vertskap.

Arrangementet førte sammen praktikere, akademikere og diplomater fra begge sider av Atlanterhavet, som tok opp de bredere parametere ved sivil-militært samarbeid, så vel som detaljer om NATOs samarbeid med internasjonale organisasjoner. De følgene punktene bygger på de mange nyttige ideer og forslag for en omfattende tilnærming i NATO som ble generert gjennom denne prosessen.

Som et utgangspunkt er det fem forslag som rammer inn enhver refleksjon om denne utfordringen for Alliansen:

• NATOs styrker er for tiden engasjert i krigsoperasjoner i Afghanistan. For å seire må Alliansen ha en omfattende tilnærming til sivil-militære operasjoner som omfatter dens egne ressurser, dens samarbeid med det internasjonale samfunnet, og aller viktigst dens samarbeid med regjeringen i Afghanistan. Dette er ikke en debatt for morgendagen; det er et krav for i dag.

• NATO kan ikke lykkes med å nå mål som de allierte er blitt enige om i en operasjon uten godt koordinerte militær-sivile evner gjennom hele krigen.

• Godt koordinerte evner må planlegges og trenes; de krever integrert trening. Best praksis og erfaringer må oppdatere trenings- og utdanningsprogrammene for å bli forstått og anvendt. De kan ikke nås gjennom ad hoc-metoder.

• Hittil har vi som en Allianse ikke funnet hvor vi skal gå utover ad hoc. Det har imidlertid kostet og fortsetter å koste de allierte store ressurser, og lengre deployeringer.

• Når vi ser fremover ser vi mer komplekse misjoner for NATO, enten de ledes eller støttes av Alliansen. Selv om vi konkluderer og iverksetter forslag om en omfattende tilnærming, bør det brukes mye mer energi for å knytte sammen integrerte sivil-militære operasjoner fra felt til klasserommet og øvelsesområdene. Å bedre NATOs evne til å arbeide med andre aktører, slik som EU og FN, er avgjørende i denne forbindelse.

Dette er ikke en debatt for morgendagen, det er et krav for i dag.

Det er to adskilte, men beslektede ressurslagre for å forberede NATO som en organisasjon på å arbeide tett med en omfattende tilnærming – militære styrker og avgjørende, sivile evner. Begge er uunnværlige hvis NATO, internt og med partnere, skal få til et best mulig sivil-militært gruppearbeid.

For det første må NATO-kommandoene fastlegge de nødvendige, militære ressurser for å oppnå den innledende stabilitet og retur av vesentlige tjenester i det umiddelbare kjølvannet av militære operasjoner. Dette er slike ressurser som militærpoliti, CIMIC (sivil-militært samarbeid), bygningsingeniører og militært sanitetspersonell. Disse styrkene har som oppgave å gå inn i områder i kjølvannet av konflikt, og arbeide sammen med kampstyrkene som fortsatt sikrer området. De må gi offentlig sikkerhet, midlertidig styring og de mest grunnleggende tjenester. Disse styrkene må være oppmerksomme på kulturforskjeller og vant til å arbeide med både traumatiserte befolkninger og sivile aktører, inkludert frivillige organisasjoner som allerede kan være i konfliktområdet.

For det andre må NATOs militære organisasjon på alle nivåer være i stand til å forberede og gjennomføre integrerte, sivil-militære oppdrag, inkludert gjennom toveis, likeverdige organisatoriske grensesnitt. Det krever forhåndsetablert informasjonsdeling, omfattende planleggingsmetoder, rolleintegrering og endelig operativ støtte. Militær støtte til sivile organisasjoner kan være omfattende og generelt kreve ressurser (kjøretøyer, husly, kommunikasjoner, sikkerhet, forsyninger, etc) i overkant av det nødvendige utstyret som den militære enheten har. Felles øvelser og trening før misjonen er avgjørende for å sikre alminnelig forståelse for forskjellige organisasjoners tilnærmingsmåter, kulturer og mål.

I stabiliserings- og innledende gjenoppbyggingsmisjoner (S&R), der det militære og sivile vil integreres tett, bør NATOs styrker utvikle kravdokumenter på fire områder:

• De militære må sørge for et sikkert miljø for å gjennomføre sivile stabiliseringsoperasjoner.

Sikkerhetsstyrken må beskytte ofrene for konflikten i like stor grad som de prøver å nøytralisere de som driver med ulovlig vold.

• Det militære vil måtte sørge for både fysisk sikkerhet og logistisk støtte til deployerte sivile, og uføre humanitære gjenoppbyggingsoperasjoner.

• Militær planlegging må tilpasses for å gi evne til integrert sivil-militær planlegging.

NATO har sin Forsvarsplanleggingsprosess (DPP) for å utvikle styrkebehov for militære operasjoner. DPP-prosessen har ikke blitt utvidet for å utvikle omfattende sivil-militære behov.

For det første bør DDP identifisere militære evner som skal deployeres sammen med de første kampstyrkene for å gjennomføre umiddelbare stabiliseringsoperasjoner etter konflikten.

For det andre bør det utvikles enkeltstående S&R-pakker for ikke-kampkontingenter. Med disse planene kan NATO spore styrkegenerasjon av S&R-ressurser på samme måte som kampressurser.

Det er heller ingen DDP-ekvivalent for å samle og administrere nødvendige, sivile ressurser. Disse trenger ikke å bli eid av NATO, men kan komme fra flere kilder (som beskrevet under). NATOs politiske og militære ledere må imidlertid vite på forhånd hvilke sivile ressurser de kan planlegge med, deres beredskapsnivå og evner, og hvilken støtte de vil kreve fra de deployerte, militære avdelinger.

Sivile evner som kan integreres med militære evner kan komme fra to brede kilder.

For det første kan de komme fra de NATOs alliertes og partneres nasjonale ressurser. Akkurat som med militære ressurser er det faktisk det samme med sivile – det meste av kapasiteten eies av landene. Dette inkluderer slike evner som medlemsregjeringenes tverrfaglige organisasjoner. Entreprenørstøtte har også blitt en stor faktor i nasjonal støtte. Hvis dette virkelig skal være den viktigste og mest pålitelige kilden for å få til en omfattende tilnærming, er det ingen grunn til å vurdere å etablere en beskjeden NATO-evne for å koordinere nasjonale bidrag og planleggingsarbeid.

For det andre, sivil støtte kan komme fra og kommer vanligvis fra en rekke internasjonale organisasjoner, både frivillige og multinasjonale, hvorav mange med spesialiserte og svært ønskelige ferdigheter. Avgjørende organisasjonspartnere for NATO er velkjente: FN, EU og OSSE. Andre potensielle partnere inkluderer regionale organisasjoner og de fleste slike frivillige som Røde Kors.

© NOMAD Photos

Gjensidig støtte og kommunikasjon er en av nøkkelforutsetningene for å få det meste ut av en omfattende tilnærming

Når man arbeider med disse organisasjonene bør det i god tid – så tidlig som mulig - bli enighet om et grunnlagsdokument for å muliggjøre utvikling av planlegging og kapasiteter, i tillegg til krisespesifikt arbeid fra de tidligste stadier i planleggingsfasen før deployering. De fleste operasjoner har en mangel på sivile ressurser, og militære sjefer er ivrige etter å bli partnere med en sivil ressurs av god kvalitet. Det krever samarbeid med nasjonale og internasjonale partnere, både med frivillige og multilaterale organisasjoner. For ethvert sivil-militært samarbeid er institusjonell forbindelse avgjørende på de operative og taktiske nivåer, og ønskelig også på det strategiske nivå.

Dessverre, ulikt militære evner, er sivile ressurser sjelden tilgjengelige og klare i det massive omfang som det er behov for ved deployering til pågående kriser. Det kan ta betydelig tid å identifisere og deployere de nødvendige, sivile ressurser. De allierte bør vurdere å organisere et stående, sivilt korps for internasjonale krisereaksjoner. En slik evne kan bli brukt under NATO eller EU så lenge den er tilgjengelig for begge organisasjoner. Å bare samle en liste over frivillige og ferdigheter er ikke tilstrekkelig. Disse ressursene bør få spesialiserte utdannings- og treningsmuligheter som utsetter dem til det operative miljø som de vil måtte håndtere.

Enhver omfattende tilnærming til sivil-militært samarbeid må ta opp rettferdighets-, rettsikkerhets- og styringssektoren. Uten et systematisk arbeid på dette feltet har det å sikre en varig overgang til utvikling og rekonstruksjon etter konflikt vist seg å være ekstremt vanskelig.

En annen utfordring som må overkommes for å bygge en integrert, omfattende evne, er oppgaven med å kommunisere på tvers av ulike kulturer.

For å klare dette er det avgjørende å ta opp problemet med organisert kriminalitet, som ofte fyller styringsgapene umiddelbart etter den store krigen. Sivile evner må ta ledelsen i håndteringen av dette gjennomtrengende destabiliseringsondet. Det krever spesialisert, avansert etterretningsplanlegging og fortsatt tilgang til informasjon både fra internasjonal rettshåndhevelse og fra lokale regjeringer. På sin side må det militære være tett knyttet til informasjonsflyten om kriminell aktivitet og håndhevelsesaksjoner i sitt operasjonsområde.

En annen, avgjørende sivil oppgave i kriseløsning er polititrening. Her igjen er tett sammenheng mellom sivilt og militært arbeid nøkkelen til operativ effektivitet. Rettferdighet og rettsikkerhet kan være et område som passer til styrket samarbeid mellom NATO og EU, for eksempel gjennom etablering av felles ekspertsentre med tanke på å styrke transatlantisk tenkning og utvikling av felles strategier, basert på erfaring, om hvordan man skal løse denne vanskelige utfordringen i fremtidige fredsmisjoner.

En annen utfordring som må overvinnes for å bygge en integrert, omfattende evne, er oppgaven med å kommunisere på tvers av ulike kulturer. Akkurat som NATOs mange militære har kulturelle forskjeller, har sivile organisasjoner på samme måte en unik kultur. Operasjonene i Afghanistan og Kosovo opplevde kommunikasjonsvansker blant organisasjonene som viste seg å være vanskelig å bryte. For sivile organisasjoner som arbeider med en sterk, stor og stadig tilstedeværende militær organisasjon er individualitet viktig. Frivillige organisasjoner med en kultur av streng upartiskhet er avgjørende for selvbeskyttelse og effektivitet. Det militære bør ikke gjøre noe i skrift eller handling for å kompromittere de frivillige organisasjonenes upartiskhet.

Enhver omfattende tilnærming til sivil-militært samarbeid må ta opp rettferdighets-, rettssikkerhets- og styringssektoren.

For å bryte ned barrierene mellom militære og sivile partnere må NATO engasjere seg i integrert trening, utdanning, øvelser, og planlegging for militært og sivilt personell som kan komme til å operere sammen. Den må også legge vekt på som en topprioritet det ekstremt viktige med å dele informasjon lateralt så vel som vertikalt over hele nettverket.

I forberedelsene for å arbeide med andre organisasjoner bør det være enighet om fire punkter:

• Selvbestemmelse om beslutninger og tiltak. Dette utelukker ikke tette konsultasjoner eller å komme til enighet og forståelse på forhånd, enten uformelt eller formelt, gjennom et avtalememorandum.

• De beslektede prinsippene om enhetlig innsats og enhetlig kommando er avgjørende. I de fleste situasjoner er tett integrerte sivil-militære operasjoner den eneste veien til suksess.

• Det er kun en pool av både sivile og militære ressurser til operasjoner blant de allierte og partnerlandene. Disse ressursene tilhører i overveldende grad land som stiller dem til rådighet for slike organisasjoner som EU, NATO eller FN. Å styrke evnene til disse styrkene hjelper alle organisasjonene.

• Å sette en evne i en interorganisatorisk kanal eller mekanisme utelukker ikke å sette den i en annen. Standarden er ganske enkelt effektivitet. NATO kan ha behov for å investere i en viss, begrenset evne, ikke minst for å utfylle eller arbeide med EU der det er praktisk.

De mest potente sivil-militære organisasjoner for transatlantisk samarbeid er EU og NATO. Som reaksjon på kommende eller eksisterende kriser i Bosnia, Kosovo og nå Afghanistan, må disse to organisasjonene etablere ”på-stedet”-regler for å arbeide sammen. En langt bedre tilnærming er å planlegge i forkant for tilfeller der NATO-EU-samarbeid er på plass. Det er potensial til neste år eller året deretter for store fremskritt i mye interrelatert arbeid, inkludert å modne EUs forberedelser for militære og sivile misjoner, full integrering av NATOs egne kapasiteter, og en mekanisme for å koordinere rask planlegging og beslutningsfatning mellom dem.

Noen initiativer som både NATO og EU kan arbeide med for å bidra til å realisere disse målene kan inkludere:

• Fortsette å styrke ESDP (Den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk) der det er praktisk.

• Søke alliert aksept for måter å fornye effektiviteten og rettidigheten i NATOs politiske beslutningsprosesser, formelt og uformelt.

• Ytterligere rasjonalisere NATOs kommandostruktur for å tilpasse den til deltakelse av Frankrike og for mer optimal kommando og kontroll, inkludert for en omfattende tilnærming, på alle nivåer.

• Øke virkningen av en omfattende tilnærming til evner og operasjoner, både internt og gjennom NATO-EU-strukturer, slik som en stående NATO-EU planleggingsgruppe.

• Vurdere etablering av en transatlantisk ramme for sivil-militært samarbeid for systematisk å samle erfaringer, å utvikle felles konsepter, og å gjennomføre trening og øvelser for sivile representanter og militært stabspersonell som er engasjert i rekonstruksjon og utvikling i fredsmisjoner.

Disse tiltaken kan, hvis de gjennomføres parallelt, over tid muliggjøre en evolusjon som vil stryke både NATO og EU, og appellere til alle de alliertes interesser. En grunnleggende ingrediens for at den skal lykkes vil være at alle de allierte anvender den utvidede rekke av NATOs evner og roller i praksis – som regjeringssjefene allerede har blitt enige i prinsipp om å gi Alliansen.

Det man kan konkludere med av denne korte teksten om de reelle sivil-militære evner som opererer innen det omfattende tilnærmingskonseptet, er at tidlig, sivil-militær integrert planlegging og koordinering er avgjørende for å oppnå og opprettholde tidlig suksess etter en konflikt, og å skape de beste betingelser for en tilbakeføring til normalitet. NATO har i mer enn 12 år vært engasjert i krisereaksjon for å forsvare interessene til NATOs befolkninger, og disse misjonene viser ingen tegn på minsking.

Jo mer effektivt det sivil-militære team er, dess raskere flyttes operasjonen fremover og for til slutt å ferdigstilles og trekkes ut, noe som reduserer deployeringstidene, kostnadene, og tapene, både sivile og militære. Det er et overbevisende behov for en stående NATO-evne, og avtaler om avansert planlegging og mer effektivt integrerte sivil-militære team.

Med dette i minne bør NATO fordoble sin innsats for å gå videre utover dagens begrensede ad hoc-tiltak, og ta nok et skritt fremover i Bucuresti for å sikre at det omfattende tilnærmingsinitiativet beveger seg nærmere en Omfattende evne.

Del dette:    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink