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De l’approche globale à la capacité globale

Friis Arne Petersen et Hans Binnendijk font valoir que le sommet de Bucarest pourrait représenter le moment approprié pour franchir une nouvelle étape vers une meilleure coopération entre civils et militaires.

© NOMAD Photos

Voyons quel degré de globalité nous pouvons atteindre … Un projet espagnol en Afghanistan destiné à améliorer l’approvisionnement en eau montre la voie en faisant intervenir des organismes d’aide, l’armée espagnole, l’armée afghane et des travailleurs locaux

Mettre au point une approche globale de la coopération entre civils et militaires constitue l’un des défis majeurs auxquels l’Alliance est confrontée aujourd’hui. L’Afghanistan en reste la meilleure illustration.

La question n’est plus de savoir si une telle approche est nécessaire pour l’OTAN, mais bien d’en définir le contenu.

La tâche n’est pas aisée vu la complexité du concept. Il reste beaucoup à faire pour parvenir à une communauté de vues sur la portée, la nature et l’orientation de l’approche globale de l’Alliance. Le sommet de Bucarest sera une nouvelle pierre de gué importante dans ce processus.

Il importe que, parallèlement à la voie formelle de l’OTAN, nous poursuivions le dialogue et les échanges d’idées informels et que nous continuions de recenser les enseignements tirés de la coopération civilo-militaire au sein de l’Alliance. Dans le cadre du débat transatlantique, deux ateliers ont eu lieu à Washington, sous le coparrainage de l’ambassade du Danemark et du Centre pour la technologie et la politique de sécurité nationale de l’Université de la défense nationale.

À cette occasion se sont rencontrés des hommes de terrain, des universitaires et des diplomates des deux côtés de l’Atlantique, qui se sont penchés sur les paramètres généraux de la coopération entre civils et militaires, ainsi que sur les aspects détaillés de la coopération de l’OTAN avec d’autres organisations internationales. Les éléments suivants, fondés sur les nombreuses idées et propositions utiles formulées concernant l’approche globale de l’OTAN, se sont dégagés.

À titre de point de départ, cinq propositions forment la trame de toute réflexion sur ce défi que l’Alliance doit relever :

  • Des forces de l’OTAN sont engagées en ce moment dans des opérations de combat en Afghanistan. Pour être victorieuse, l’Alliance doit avoir une approche globale des opérations civilo-militaires tenant compte à la fois de ses propres ressources, de sa coopération avec la communauté internationale et, surtout, du travail qu’elle accomplit avec le gouvernement afghan. Il ne s’agit pas d’un débat à mener demain, mais d’une nécessité d’aujourd’hui.

  • L’OTAN ne pourra pas atteindre les objectifs politiques que les Alliés se sont fixés de commun accord dans une opération si elle ne dispose pas, pendant toute la campagne, de moyens civils et militaires bien coordonnés.

  • Des moyens bien coordonnés nécessitent une planification et un rodage ; un entraînement intégré s’impose. Pour être compris et utilisés, les meilleures pratiques et les enseignements tirés doivent venir actualiser les programmes d’entraînement et de formation. Les méthodes ad hoc ne permettent pas d’atteindre ce résultat.

  • Jusqu’ici, en tant qu’Alliance, nous n’avons pas su aller au-delà des démarches ponctuelles, mais celles-ci ont eu - et continuent d’avoir – un coût en termes de gaspillage de ressources et de déploiements plus longs.
  • Lorsque nous nous tournons vers l’avenir, nous voyons se dessiner des missions plus complexes, qui devront se dérouler sous la conduite ou avec l’appui de l’OTAN. Et même avec la conclusion et la mise en œuvre de propositions visant une approche globale, nous devrons nous atteler bien davantage à établir un lien direct entre les opérations civilo-miltaires intégrées du terrain et les programmes de formation et les exercices. Il est crucial, dans ce contexte, d’améliorer l’aptitude de l’OTAN à travailler avec d’autres acteurs tels que l’Union européenne et les Nations Unies.

Il ne s’agit pas d’un débat à mener demain, mais d’une nécessité d’aujourd’hui.

Deux réserves de moyens distinctes mais liées sont à prendre en compte pour préparer l’OTAN, en tant qu’organisation, à œuvrer activement à la mise en œuvre d’une approche globale – les forces militaires, d’une part, et les ressources civiles d’importance critique, d’autre part. Les deux sont indispensables pour que l’Alliance puisse, au niveau interne et avec des partenaires, réussir un travail d’équipe optimal entre civils et militaires.

En premier lieu, les commandements de l’OTAN doivent déterminer les ressources militaires requises pour assurer la stabilité initiale et la reprise de services essentiels au lendemain d’opérations militaires. Il s’agit de ressources telles que la police militaire, le personnel CIMIC (coopération civilo-militaire), le génie et le personnel médical militaire. Ces forces ont pour mission de se rendre sur place immédiatement après le conflit et de travailler avec les forces de combat qui sécurisent toujours la zone. Elles doivent assurer la sécurité publique, la gouvernance temporaire et les services les plus élémentaires. Elles doivent par ailleurs être culturellement aptes et habituées à travailler avec, à la fois, des populations traumatisées et des acteurs civils, y compris les ONG qui peuvent se trouver déjà dans la zone de conflit.

En deuxième lieu, les organismes militaires de l’OTAN, à tous les niveaux, doivent être à même de préparer et de mener des missions militaro-civiles intégrées, notamment par le biais d’interfaces organisationnelles à double sens, placées sur un pied d’égalité. Cela suppose un partage préétabli des informations, des méthodes de planification globales, une intégration des rôles et, enfin, un soutien opérationnel. Le soutien militaire aux organismes civils peut avoir une portée très large et exige généralement des ressources (véhicules, abris, communications, sécurité, approvisionnements, etc.) venant en excédent de celles dont a besoin l’unité militaire seule. Des exercices et un entraînement conjoints préalables à la mission sont essentiels pour garantir que les approches, les cultures et les objectifs des différentes organisations soient compris de toutes les parties.

Pour les missions de stabilisation et de reconstruction (S&R) initiale, où militaires et civils seront étroitement associés, les forces de l’OTAN devraient mettre au point des besoins de mission tenant compte de quatre éléments :

  • L’armée doit assurer un environnement sûr pour la conduite d’opérations de stabilité civiles.

  • La force de sécurité doit protéger les victimes du conflit tout autant que chercher à neutraliser les auteurs de violences.
  • L’armée sera appelée à assurer à la fois la sécurité physique et le soutien logistique des civils déployés, et à mener des opérations humanitaires ou de reconstruction.

  • La planification militaire doit se doter de nouveaux outils permettant d’établir des plans civilo-militaires intégrés.

Le processus d’établissement des plans de défense (DPP) de l’OTAN permet à celle-ci de définir les besoins relatifs aux forces pour les opérations militaires. Il n’a toutefois pas été élargi de façon à définir les besoins civilo-militaires globaux.

Dans le cadre du DPP il conviendrait tout d’abord de recenser les capacités militaires qui devront être déployées en même temps que les forces de combat initiales pour les opérations de stabilité à mener immédiatement après le conflit.

Il faudrait, ensuite, mettre au point des « paquets S&R » autonomes pour les situations d’urgence autres que les combats. Ces plans permettront à l’OTAN de suivre la constitution des forces des moyens S&R, comme elle le fait pour les moyens de combat.

Par ailleurs, il n’existe pas d’équivalent du DPP pour réunir et gérer les ressources civiles nécessaires. Celles-ci ne devraient pas nécessairement appartenir à l’OTAN mais pourraient provenir de plusieurs sources (voir ci-dessous). Cependant, il faudrait que les dirigeants politiques et militaires de l’Organisation sachent à l’avance sur quelles ressources civiles ils peuvent compter et connaissent leur niveau de préparation et leurs capacités, ainsi que le soutien que les unités militaires déployées devront leur apporter.

Les capacités civiles susceptibles d’être intégrées aux capacités militaires peuvent provenir de deux grandes sources.

Premièrement, elles peuvent provenir des ressources nationales des pays membres de l’OTAN et des partenaires. En fait, la situation concernant les ressources civiles n’est pas différente de celle des ressources militaires, à savoir qu’elles appartiennent pour l’essentiel aux pays. Parmi ces ressources civiles on peut citer, par exemple, les départements inter-institutions des gouvernements des pays membres. Le soutien apporté par des contractants est aussi devenu un élément important du soutien national. Si cet élément est effectivement appelé à être la source première, la plus fiable, pour concrétiser une approche globale, il y a lieu d’envisager la mise en place d’une capacité OTAN, modeste, chargée de coordonner les contributions nationales et les efforts de planification.

Deuxièmement, le soutien civil peut provenir – et c’est d’ailleurs habituellement le cas – de toute une série d’organisations internationales, tant non gouvernementales que multinationales – dont beaucoup disposent de compétences spécialisées hautement souhaitables. Les principales organisations partenaires de l’OTAN sont bien connues : l’ONU, l’UE et l’OSCE. On peut citer parmi les autres partenaires potentiels les organisations régionales et de grandes ONG comme la Croix-Rouge.

© NOMAD Photos

Le soutien mutuel et la communication constituent l’un des principes fondamentaux pour tirer le meilleur parti d’une approche globale

Dans le cadre du travail avec ces organisations, un mémorandum d’entente destiné à permettre le développement de la planification et des capacités devrait – dans la mesure du possible – être conclu bien à l’avance, en sus des tâches spécifiques aux crises, dès le début de la phase de planification du prédéploiement. Dans la plupart des opérations, les ressources civiles manquent et les commandants militaires ne demandent qu’à s’associer avec des partenaires civils de qualité, ce qui nécessite une coopération au plan national et international, tant non gouvernementale que multilatérale. Pour toute coopération civilo-militaire, une liaison institutionnelle est indispensable au niveau opérationnel et tactique et, idéalement, au niveau stratégique aussi.

Malheureusement, contrairement aux ressources militaires, les ressources civiles sont rarement disponibles et prêtes à très grande échelle comme le requièrent les déploiements vers les zones de crise actuelles. Le recensement et le déploiement des ressources civiles nécessaires peuvent prendre un temps considérable. Les Alliés devraient envisager d’organiser un corps civil permanent pour les réponses aux crises internationales. Une telle capacité pourrait être utilisée sous l’égide de l’OTAN ou de l’UE, pourvu qu’elle soit mise à la disposition des deux organisations. L’établissement d’une liste de volontaires et de compétences ne suffit pas. Le personnel en question devrait bénéficier d’une formation et d’exercices spécialisés qui le placeraient dans le contexte opérationnel qu’il aura à gérer.

Dans toute approche globale de la coopération civilo-militaire, il faudra aborder les aspects liés à la justice, à la primauté du droit et à la gouvernance. En l’absence d’un tel effort systématique, il s’avère extrêmement difficile d’assurer une transition viable vers le développement et la reconstruction après un conflit.

La communication transculturelle est un autre défi à relever dans la mise en place d’une capacité globale intégrée.

Il est crucial, à cet égard, de s’attaquer au problème de la criminalité organisée, qui occupe souvent les vides laissés au niveau de la gouvernance au cours de la période qui suit immédiatement des combats majeurs. C’est aux éléments civils qu’il appartient en priorité de faire face à cette menace déstabilisante et omniprésente. Pour ce faire, il faut prévoir une planification préparatoire spécialisée au niveau du renseignement et un accès continu à l’information en provenance des organismes internationaux chargés d’assurer le respect des lois comme des gouvernements locaux. De même, l’armée doit être étroitement associée au flux de l’information concernant les activités criminelles et aux mesures d’application de la loi prises dans son secteur d’opération.

L’entraînement des forces de police représente une autre tâche civile primordiale de la résolution des crises. Ici aussi, une cohérence parfaite entre les actions civiles et militaires est un élément clé de l’efficacité opérationnelle. La justice et la primauté du droit sont des domaines dans lesquels un renforcement de la coopération entre l’OTAN et l’UE pourrait être opportun, par exemple en établissant des centres conjoints d’excellence en vue d’approfondir la réflexion transatlantique et d’élaborer des stratégies communes, fondées sur les enseignements tirés, en ce qui concerne la manière de relever ce défi difficile dans les missions de paix futures.

La communication transculturelle est un autre défi à relever dans la mise en place d’une capacité globale intégrée. Tout comme il existe des différences culturelles entre les nombreuses armées de l’OTAN, il existe des cultures propres aux différentes organisations civiles. Lors des opérations en Afghanistan et au Kosovo, des cloisonnements, qui se sont avérés difficiles à surmonter, sont apparus au niveau de la communication entre organisations. Pour les organisations civiles qui travaillent avec une organisation militaire puissante, vaste et omniprésente, l’individualité est importante. Les ONG sont des organisations particulières, qui ont des cultures de stricte impartialité essentielles pour leur autoprotection et leur efficacité. L’armée ne doit rien faire, que ce soit au niveau des paroles ou des actes, qui puisse compromettre cette impartialité.

Dans toute approche globale de la coopération civilo-militaire, il faudra aborder les aspects liés à la justice, à la primauté du droit et à la gouvernance.

Pour abattre les barrières entre partenaires militaires et civils, l’OTAN doit s’engager sur la voie d’une intégration de l’entraînement, de la formation, des exercices et de la planification pour les personnels militaires et civils susceptibles de travailler ensemble. Elle doit également – et c’est une priorité absolue - mettre l’accent sur le besoin impératif de partager l’information latéralement et verticalement dans l’ensemble du réseau.

Dans le cadre de la préparation du travail avec d’autres organisations, il convient de s’entendre sur quatre points :

  • L’autonomie de prise de décision et d’action. Cette autonomie n’empêche pas la tenue de consultations étroites ou la conclusion d’accords et d’ententes préalables, de manière officielle ou informelle, par exemple sous la forme de mémorandums d’entente.

  • Les principes connexes d’unité d’effort et d’unité de commandement sont cruciaux. Dans la plupart des situations, les opérations civilo-militaires étroitement intégrées sont le seul moyen de réussir.

  • Les Alliés et les pays partenaires disposent d’une seule réserve de ressources civiles et militaires pour les opérations. Ces ressources sont essentiellement la propriété des pays qui les mettent à la disposition d’organisations telles que l’UE, l’OTAN ou l’ONU. Le renforcement des capacités de ces forces aide toutes les organisations.

  • Le fait de placer une capacité dans une filière ou un mécanisme interorganisations n’empêche pas de la placer dans un autre. Le critère à respecter est simplement l’efficacité. L’OTAN devra peut-être investir dans la mise en place d’une capacité limitée, sous une forme ou une autre, notamment pour servir de complément à l’UE ou pour travailler avec elle lorsqu’il y a lieu.

Les organisations civilo-militaires les plus puissantes pour la coopération transatlantique sont l’UE et l’OTAN. Pour répondre aux crises qui se développent ou qui existent depuis un moment, en Bosnie, au Kosovo et maintenant en Afghanistan, ces deux organisations ont mis au point, sur le terrain, des dispositions pour travailler ensemble. Il serait de loin préférable de planifier à l’avance les cas où une coopération OTAN-UE s’impose. D’importantes avancées sont possibles au cours des deux années à venir dans plusieurs domaines étroitement liés ; il faut notamment que la préparation de l’UE aux missions militaires et civiles arrive à maturité, que les capacités propres de l’OTAN soient pleinement intégrées, et qu’un mécanisme permettant de coordonner l’établissement de plans et la prise de décisions rapides entre les deux organisations soit mis en place.

On peut citer les éléments suivants parmi les initiatives que pourraient prendre l’OTAN et l’UE pour contribuer à la réalisation de ces objectifs :

  • Poursuivre le renforcement de la PESD (politique européenne de sécurité et de défense) dans la mesure du possible.

  • Faire accepter au niveau de l’Alliance des modalités permettant de régénérer l’efficacité et la rapidité du processus de prise de décisions politiques de l’OTAN, de manière officielle et/ou informelle.

  • Poursuivre la rationalisation de la structure de commandement de l’OTAN pour tenir compte de la participation de la France et pour tendre davantage vers un commandement et un contrôle optimaux, y compris dans le contexte d’une approche globale, à tous les niveaux.

  • Assurer la synergie dans le cadre d’une approche globale des capacités et des opérations, tant au niveau interne que par le biais de structures OTAN-UE, comme un groupe de planification permanent OTAN-UE.

  • Envisager la création d’un cadre transatlantique pour la coopération civilo-militaire afin de prendre systématiquement les expériences en compte, d’élaborer des concepts communs et d’organiser des entraînements et des exercices pour les responsables civils et le personnel militaire participant à la reconstruction et au développement dans le cadre de missions de paix.

Ces démarches, si elles s’effectuent en parallèle, pourraient à terme conduire à une évolution qui renforcerait à la fois l’OTAN et l’UE, et irait dans le sens des intérêts de tous les Alliés. L’un des ingrédients fondamentaux de la réussite d’une telle évolution serait que tous les Alliés souscrivent, dans la pratique, à la gamme élargie des capacités et des rôles de l’OTAN – que les chefs d’État et de gouvernement ont déjà accepté en principe de confier à l’Alliance dans la plupart des cas.

Ce que l’on peut conclure de ce bref essai sur les capacités civilo-militaires concrètes qui interviennent dans le concept de l’approche globale, c’est qu’une planification et une coordination préalables intégrées entre civils et militaires sont indispensables pour garantir une réussite durable, dès la fin d’un conflit, et créer les conditions optimales en vue d’un retour à la normale. L’OTAN s’emploie depuis plus de 12 ans à répondre aux crises pour défendre les intérêts des populations des pays membres, et ces missions ne semblent pas devoir se réduire.

Plus l’équipe civilo-militaire sera efficace, plus l’opération pourra passer rapidement aux phases ultérieures, pour atteindre son point culminant et ensuite aller en diminuant, ce qui réduira les périodes de déploiement, les coûts et le nombre de victimes, civiles et militaires. La mise en place d’une capacité permanente de l’OTAN et la conclusion d’accords en vue d’une planification préalable et d’une intégration plus efficace des équipes civilo-militaires s’imposent.

Compte tenu de ces éléments, l’OTAN devrait redoubler ses efforts pour dépasser le stade actuel des arrangements ad hoc limités et franchir, à Bucarest, une nouvelle étape pour que l’initiative concernant l’approche globale prenne le chemin de la mise en place d’une capacité globale.

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