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De Planteamiento Global a Capacidad Global

Friis Arne Petersen y Hans Binnendijk aseguran que la Cumbre de Bucarest podría ser el foro adecuado para un nuevo avance hacia una mejor cooperación entre civiles y militares.

© NOMAD Photos

Veamos hasta qué punto podemos convertir esto en algo global... Un proyecto español en Afganistán, con el objetivo de mejorar el suministro de agua, muestra el camino a seguir al implicar en él a las agencias de ayuda, el ejército español, las fuerzas armadas afganas y los trabajadores locales

El desarrollo de un Planteamiento Global para la cooperación entre civiles y militares representa uno de los principales retos a afrontar por la Alianza. Afganistán sigue siendo el ejemplo más evidente a ese respecto.

La cuestión ya no es si la OTAN necesita este tipo de planteamiento, sino la definición de su contenido.

No se trata de una tarea fácil, vista la complejidad del concepto. Queda mucho trabajo por hacer para forjar una comprensión común del ámbito, naturaleza y dirección del Planteamiento Global de la Alianza. La Cumbre de Bucarest representará otro importante peldaño dentro de ese proceso.

Es importante que además del proceso oficial continúen tanto el diálogo informal como el intercambio de ideas y el análisis de las lecciones aprendidas durante la cooperación cívico-militar dentro en las operaciones de la Alianza. Como contribución al debate transatlántico se celebraron dos seminarios de trabajo en Washington DC, patrocinados conjuntamente por la Embajada de Dinamarca y el Centro de Políticas sobre Tecnología y Seguridad Nacional de la Universidad de la Defensa Nacional.

Estos eventos reunieron a expertos, académicos y diplomáticos de las dos orillas del Atlántico, que abordaron los parámetros generales de la cooperación entre civiles y militares, así como la colaboración específica de la OTAN con diversas organizaciones internacionales. Los siguientes puntos se basan en las numerosas ideas y propuestas útiles para el Planteamiento Global de la OTAN que surgieron durante el proceso.

Como primer punto inicial, cinco proposiciones acotan las reflexiones sobre el reto que afronta la Alianza:

  • Las fuerzas de la OTAN intervienen en operaciones de combate en Afganistán en este mismo momento. Para conseguir la victoria la Alianza debe tener un Planteamiento Global para sus operaciones cívico-militares que tenga en cuenta sus propios recursos, su cooperación con la comunidad internacional y, lo que es más importante, su trabajo con el gobierno afgano. No se trata de un debate sobre el futuro, sino de un requisito para el presente.
  • La OTAN no puede alcanzar los objetivos políticos acordados por los Aliados para cualquier operación sin unas capacidades cívico-militares bien coordinadas a lo largo de toda la campaña.
  • Unas capacidades bien coordinadas tienen que ser planificadas y ensayadas; requieren un adiestramiento integrado. A partir de las mejores prácticas y las lecciones aprendidas deben actualizarse los programas de adiestramiento y formación para que aquellas puedan ser comprendidas y utilizadas. Eso no se puede conseguir a través de métodos diseñados ad hoc.
  • Hasta ahora no hemos encontrado, como Alianza, el método adecuado para ir más allá de las actuaciones ad hoc. Esto ha implicado, y continua implicando, un coste para la Alianza que se traduce en recursos mal empleados y despliegues más prolongados.
  • Cuando miramos hacia el futuro contemplamos misiones todavía más complejas para la OTAN, tanto si están dirigidas como sólo apoyadas por la Alianza. Aunque concluyamos e implementemos propuestas para un Planteamiento Global, cada vez habrá que dedicar más energías a combinar las operaciones cívico-militares con las esferas de la formación y el adiestramiento. Dentro de ese contexto resulta esencial la mejora de la capacidad de la OTAN para trabajar con otros actores como la UE y las Naciones Unidas.

No se trata de un debate sobre el futuro, sino de un requisito para el presente.

Existen dos fondos de activos, diferentes pero relacionados, a los que recurrir para que la OTAN pueda trabajar siguiendo un Planteamiento Global: las fuerzas militares y las capacidades civiles críticas. Ambas resultan indispensables si la Alianza, en solitario o junto a sus Socios, pretende optimizar el trabajo en equipo entre civiles y militares.

En primer lugar, los mandos de la OTAN deben definir los recursos militares necesarios para conseguir una estabilidad inicial y la restauración de los servicios esenciales inmediatamente después de las operaciones militares. Se trata de recursos como la policía militar, CIMIC (Cooperación Cívico-Militar), ingenieros y personal médico militar. La misión de esas fuerzas consiste en trasladarse a zonas en las que acaba de producirse un conflicto y trabajar junto a las fuerzas de combate que están todavía asegurando el área. Deben proporcionar seguridad pública, una gobernabilidad provisional y los servicios más básicos. Estas fuerzas deben tener sensibilidad cultural y estar habituadas a trabajar con poblaciones traumatizadas y actores civiles, como las ONG que puedan estar presentes en la zona.

En segundo lugar, las organizaciones militares de la OTAN deben ser capaces, en todos sus niveles, de preparar y llevar a cabo misiones integradas cívico-militares, incluso mediante interfaces organizativas bidireccionales e igualitarias. Para conseguir esto se precisa una puesta en común de la información, métodos de planificación globales, integración de funciones y, por último, apoyo operativo. El apoyo militar a las agencias civiles puede ser muy amplio y normalmente exigirá utilizar muchos de sus recursos (vehículos, refugios, comunicaciones, seguridad, suministros, etc) en mayor grado de lo que precisarían las unidades miliares por sí solas. El adiestramiento y ensayo conjunto antes de las misiones resultan esenciales para asegurar una comprensión mutua de los diferentes planteamientos, culturas y objetivos de cada organización.

En las misiones de Estabilización y Reconstrucción (S&R) en las que los militares y los civiles tendrán que integrarse de forma más estrecha, las fuerzas de la OTAN deberían elaborar requisitos de misión relativos a cuatro áreas:

  • Los militares deben aportar un entorno seguro para el desarrollo de las operaciones civiles de estabilización.
  • La fuerza de seguridad debe proteger a las víctimas del conflicto a la vez que intentar neutralizar a aquellos que pretendan perpetrar actos violentos ilegales.
  • Se les podrá pedir a las fuerzas militares que proporcionen seguridad física y apoyo logístico a los civiles desplegados sobre el terreno, y que lleven a cabo operaciones humanitarias o de reconstrucción.
  • Debe adaptarse la planificación militar para que aporte capacidades de planificación integrada cívico-militar.

La OTAN cuenta con su Proceso de Planificación de la Defensa (DDP) para desarrollar requisitos de fuerzas para operaciones militares. Sin embargo, no se ha ampliado el DDP para que desarrolle requisitos globales cívico-militares.

En primer lugar, el DDP debería identificar las capacidades militares a desplegar junto a las fuerzas de combate iniciales para las operaciones de estabilización inmediatamente posteriores al conflicto.

En segundo lugar, debe desarrollar grupos independientes de S&R para contingencias que no impliquen combate directo. Con estos planes la OTAN podría realizar el seguimiento de la generación de fuerzas para activos de S&R del mismo modo que lo hace con las fuerzas de combate.

Tampoco existe ningún mecanismo equivalente al DDP que reúna y gestione los recursos civiles necesarios, que no tienen por qué ser propiedad de la OTAN sino que pueden ser aportados por diferentes fuentes (tal y como se describe más adelante). Sin embargo, los dirigentes políticos y militares de la Alianza tienen que saber por adelantado con qué recursos civiles pueden contar en el proceso de planificación, así como su nivel de disponibilidad y sus capacidades, y qué apoyo necesitarán por parte de las unidades militares desplegadas.

Las capacidades civiles a integrar con las militares pueden provenir de dos tipos de orígenes.

En primer lugar, pueden provenir de los activos nacionales de los Aliados y Socios de la OTAN. En realidad, al igual que ocurre con los activos militares, también en el caso de los civiles la mayoría de las capacidades son propiedad de los gobiernos. Entre estas capacidades se incluyen los departamentos de coordinación entre agencias de los países miembros. El apoyo de los contratistas se ha convertido en otro importante factor del apoyo de las diferentes naciones. Si estas van a representar el proveedor principal y más fiable para la puesta en práctica del Planteamiento Global, parece lógico pensar en crear una capacidad modesta dentro de la OTAN para coordinar las contribuciones y planificaciones nacionales en este campo.

Es segundo lugar, el apoyo civil puede provenir –y normalmente proviene– de un conjunto de organizaciones internacionales, algunas de ellas no gubernamentales y otras multinacionales, que suelen tener capacidades especializadas muy convenientes. Los socios fundamentales para la OTAN suelen ser organizaciones ya conocidas: las Naciones Unidas, la UE y la OSCE. Otros posibles socios serían las organizaciones regionales y las ONG más importantes, como la Cruz Roja.

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El apoyo mutuo y la comunicación constituyen los principios esenciales para extraer el máximo rendimiento de un planteamiento global

Cuando se trabaja con esas organizaciones, siempre que sea posible debe acordarse previamente un memorando de entendimiento que habilite la planificación y el desarrollo de las capacidades, además de los trabajos específicamente ligados a la crisis en curso desde las etapas iniciales de la fase de planificación previa al despliegue. La mayoría de las operaciones adolecen de escasez de recursos civiles, y la mayoría de los mandos estarán entusiasmados de poder colaborar con recursos civiles de calidad. De ahí la necesidad de cooperación con socios nacionales e internacionales, tanto no gubernamentales como multilaterales. Para cualquier tipo de cooperación entre civiles y militares resultan esenciales los mecanismos de enlace institucionales a nivel táctico y operativo, y a ser posible también a nivel estratégico.

Desgraciadamente, a diferencia de lo que ocurre con las capacidades militares los recursos civiles casi nunca está disponibles y dispuestos de forma masiva tal y como precisan los despliegues de las crisis actuales. Las tareas de identificación y despliegue de los recursos civiles necesarios pueden llevar mucho tiempo, por lo que los Aliados deberían considerar la conveniencia de organizar un cuerpo civil permanente de respuesta ante crisis internacionales. Este tipo de capacidad podría ser utilizado tanto por la OTAN como por la UE, pues estaría disponible para las dos organizaciones. No bastaría con hacer una lista de los voluntarios disponibles y su nivel de preparación, sino que habría que dotar a esos recursos de una formación especializada y oportunidades de practicar para que se habitúen al tipo de entorno operativo al que tendrán que enfrentarse.

Cualquier Planteamiento Global para la cooperación entre civiles y militares debe tener en cuenta los aspectos relativos a la justicia, la policía y la gobernabilidad. Ha quedado suficientemente demostrado que sin un esfuerzo sistemático en estos campos resulta extremadamente difícil garantizar una transición sostenible para las tareas de desarrollo y reconstrucción tras un conflicto.

Otro reto a superar a la hora de desarrollar una capacidad global e integrada es el de conseguir establecer una buena comunicación entre culturas muy diferentes.

Para esta finalidad resulta imprescindible ocuparse del problema del crimen organizado, que a menudo llena los huecos que aparecen por la inexistencia de un gobierno institucional justo después de un gran conflicto bélico. Las capacidades civiles deben asumir el liderazgo en la lucha contra esa amenaza desestabilizadora. Para ello se necesita una planificación avanzada de inteligencia y un acceso permanente a la información proveniente de las agencias policiales internacionales y los gobiernos nacionales. Y los militares, a su vez, deben tener siempre acceso directo al flujo de información sobre actividades criminales y actuaciones policiales dentro de su área de operaciones.

Otra tarea civil fundamental para la resolución de crisis es la del adiestramiento de las fuerzas de policía. También en este punto la eficacia operativa pasa por una estrecha cohesión entre los esfuerzos militares y civiles. La actividades judiciales y policiales pueden constituir un campo adecuado para el refuerzo de la cooperación entre la OTAN y la UE, por ejemplo mediante la creación de centros superiores conjuntos para la mejora del pensamiento transatlántico y el desarrollo de estrategias comunes, basadas en las lecciones aprendidas, sobre la mejor forma de resolver este difícil reto en futuras misiones de paz.

Otro reto a superar a la hora de desarrollar una capacidad global e integrada es el de conseguir establecer una buena comunicación entre culturas muy diferentes. Al igual que ocurre con los diversos ejércitos que integran la OTAN, las diferentes organizaciones civiles tienen cada una su propia cultura. En las operaciones en Afganistán y Kosovo aparecieron problemas de comunicación entre organizaciones, que resultaron muy difíciles de superar. Para las organizaciones civiles que trabajan con una organización militar de gran tamaño, poderosa y omnipresente, el mantener su individualidad es algo importante. Las ONG son organizaciones especiales con una cultura de estricta imparcialidad que resulta esencial para su autoprotección y eficacia. Los militares deben evitar hacer cualquier actuación, de palabra o de obra, que pueda comprometer la imparcialidad de dichas ONG.

Cualquier Planteamiento Global para la cooperación entre civiles y militares debe tener en cuenta los aspectos relativos a la justicia, la policía y la gobernabilidad.

Para derribar las barreras entre socios militares y civiles, la OTAN debe implicarse en una serie de actividades integradas de adiestramiento, formación, ensayo y planificación para el personal militar y civil que puede operar conjuntamente en el futuro. También tiene que destacar como una de sus máximas prioridades la obligación de compartir información tanto horizontal como verticalmente por toda la red operativa.

En los preparativos para el trabajo conjunto con otras organizaciones, hay cuatro puntos a acordar:

  • La autonomía a la hora de actuar y tomar decisiones. Esto no excluye las consultas o la consecución de acuerdos y entendimientos previos, tanto de forma oficial como extraoficial, o por medio de un memorando de entendimiento.
  • Los dos principios vinculados de unidad de esfuerzos y unidad de mando resultan fundamentales. En la mayoría de las situaciones la única vía posible para el éxito de la operación es la de las operaciones cívico-militares estrechamente integradas.
  • Existe un solo fondo de recursos civiles y militares para las operaciones de los Aliados y países Socios. Estos activos pertenecen en su abrumadora mayoría a los gobiernos, que los comprometen para organizaciones como la UE, la OTAN o las NU. Por lo tanto, la potenciación de las capacidades de dichas fuerzas ayudaría a todas estas organizaciones.
  • Poner una capacidad a disposición de un canal o mecanismo organizativo no excluye el ponerlo a disposición de otros. La regla consiste simplemente en la eficacia. La OTAN puede necesitar invertir en algún tipo de capacidad limitada tanto como complementar a la UE o trabajar junto a ella cuando resulte más efectivo.

Las principales organizaciones cívico-militares para la cooperación transatlántica son la UE y la OTAN. Ante crisis emergentes o ya preexistentes, como las de Bosnia, Kosovo y más recientemente Afganistán, las dos organizaciones han ido creando “sobre la marcha” mecanismos para trabajar conjuntamente. Sería mucho mejor planificar por adelantado los posibles casos en los que pueda resultar adecuada una cooperación entre la UE y la OTAN. Para el año próximo o el siguiente existe la posibilidad de realizar avances importantes en varios trabajos vinculados, como la consolidación de los preparativos de la UE para misiones civiles y militares, la plena integración de las capacidades de la Alianza, y la creación de un mecanismo para la coordinación de la planificación de expediciones y de la toma de decisiones entre ambas organizaciones.

Algunas de las iniciativas que tanto la OTAN como la UE podrían emprender para conseguir estos objetivos serían:

  • Continuar potenciando la ESDP (Política Europea de Seguridad y Defensa) en los casos en los que sea la vía más eficaz.
  • Buscar la aceptación entre los Aliados de nuevas formas de renovar la eficacia y rapidez de respuesta del proceso de toma de decisiones políticas de la OTAN, tanto a nivel oficial como extraoficial.
  • Racionalizar aún más la estructura de mando de la OTAN para permitir la participación de Francia y para un mando y control optimizados, incluyendo el Planteamiento Global, a todos los niveles.
  • Conseguir sinergias con un Planteamiento Global para capacidades y operaciones, tanto internamente como en estructuras OTAN-UE similares al Grupo Permanente de Planificación OTAN-UE.
  • Tomar en consideración la posible creación de un marco transatlántico para la cooperación entre civiles y militares en el que de forma sistemática se recojan experiencias, se desarrollen conceptos comunes y se realicen ejercicios y actividades de adiestramiento para funcionarios y militares implicados en las tareas de reconstrucción y desarrollo en misiones de paz.

Todos estos pasos, si se llevan adelante en paralelo, pueden permitir con el tiempo que se produzca una evolución que reforzaría tanto a la OTAN como a la UE, y que favorecería los intereses de todos los Aliados. Un ingrediente esencial para el éxito de esta empresa sería la aceptación por parte de todos los Aliados de una gama más amplia de capacidades y funciones de la OTAN, que en su mayoría ya fueron aprobadas en principio para la Alianza por parte de los jefes de estado y gobierno de la organización.

La principal conclusión de este breve ensayo sobre las capacidades cívico-militares, que operan dentro del concepto de Planteamiento Global, es que la planificación integrada previa entre civiles y militares resulta imprescindible para alcanzar y mantener el éxito de las operaciones, desde el primer momento de la actuación tras el conflicto, y para crear las condiciones óptimas para una vuelta a la normalidad. Durante más de doce años la OTAN ha intervenido en la respuesta ante crisis para defender los intereses de su gente, y este tipo de misiones no muestra indicios de estar desapareciendo.

Cuanto más eficaz sea el equipo conjunto cívico-militar, más rápidamente pasará la operación a las fases siguientes hasta su culminación y la consiguiente retirada final, reduciendo de este modo el coste, duración y número de bajas del despliegue. Existen muy buenos argumentos en favor de una capacidad permanente de la OTAN y de acuerdos para una planificación avanzada e integrada con más eficacia para los equipos conjuntos cívico-militares.

Teniendo esto en cuenta, la OTAN debería redoblar sus esfuerzos para ir más allá de los actuales mecanismos ad hoc y dar en Bucarest un nuevo paso al frente para garantizar que la iniciativa del Planteamiento Global se vaya convirtiendo en una Capacidad Global.

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