Vom umfassenden Ansatz (Comprehensive Approach) zur umfassenden Fähigkeit

Friis Arne Petersen und Hans Binnendijk denken, dass der Bukarester Gipfel der richtige Zeitpunkt für den nächsten Schritt zu einer besseren militärisch-zivilen Kooperation sein könnte.

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Sehen wir uns einmal ein umfassendes Projekt an... ein spanisches Projekt in Afghanistan für die Verbesserung der Wasserversorgung zeigt die Beteiligung von Hilfsorganisationen, spanischem Militär, afghanischem Militär und örtlichen Mitarbeitern.

Die Entfaltung eines umfassenden Ansatzes für die zivil-militärische Zusammenarbeit ist eine der großen Herausforderungen des Bündnisses. Afghanistan ist bisher das anschaulichste Beispiel.

Die Frage lautet nicht mehr, ob die NATO diesen Ansatz braucht, sondern welchen Ansatz sie braucht.

Keine leichte Aufgabe angesichts der Komplexität des Konzeptes. Es muss noch weiter gearbeitet werden am Verständnis des Umfangs, der Natur und Ausrichtung des „umfassenden Ansatzes“ des Bündnisses. Der Bukarester Gipfel wird ein weiterer Meilenstein in diesem Gesamtprozess sein.

Ergänzend zum offiziellen NATO-Dialog müssen wir auf jeden Fall mit dem inoffiziellen Dialog, Gedankenaustausch und der Bündelung der Erfahrungen mit der zivil-militärischen Kooperation in der NATO fortfahren. Als Beitrag zu den transatlantischen Diskussionen wurden zwei Seminare in Washington DC unter der Leitung der dänischen Botschaft und dem National Defense University’s Center for Technology and National Security Policy abgehalten.

Die Teilnehmer waren Experten, Akademiker und Diplomaten von beiden Seiten des Atlantiks. Erörtert wurden die breiteren Parameter der zivil-militärischen Zusammenarbeit und die spezifischen Gesichtspunke der NATO-Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen. Die folgenden Punkte basieren auf den vielen nützlichen Ideen und Vorschlägen für den umfassenden NATO-Ansatz, die sich aus dem Prozess herausgeschält hatten.

Als Ausgangspunkt dienen fünf Überlegungen über die Herausforderungen für das NATO-Bündnis:

  • Die NATO-Streitkräfte sind zur Zeit in Afghanistan im Einsatz. Um den Sieg zu erringen, muss das Bündnis einen umfassenden Ansatz bezüglich der zivilen und militärischen Operationen unter Einbeziehung eigener Mittel, der Kooperation mit der internationalen Gemeinschaft und – an erster Stelle – mit der Regierung von Afghanistan haben. Diese Debatte kann keinen Aufschub mehr dulden.
  • Die NATO kann nicht erfolgreich die übereingekommenen politischen Ziele der Bündnispartner in Rahmen einer Operation ohne optimal koordinierte zivile und militärische Möglichkeiten in dem gesamten Verlauf der Kampagne verwirklichen.
  • Gut koordinierte Möglichkeiten müssen geplant und wahrgenommen werden. Sie erfordern umfassendes Training. Gute Praxisbeispiele und Lektionen müssen die Schulungsprogramme und Ausbildungspläne aktualisieren, damit diese gut verstanden und in die Tat umgesetzt werden. Es ist kein Raum für Ad-hoc-Methoden vorhanden.
  • Bisher haben wir als Bündnis es noch nicht geschafft, über Ad-hoc-Lösungen hinauszugehen. Dieser Umstand kostete und kostet die Verbündeten Ressourcen und längere Entfaltungszeiten.
  • Für die Zukunft sehen wir komplizierte Aufgaben auf die NATO zukommen, entweder unter der Leitung oder mit der Unterstützung des Bündnisses. Auch wenn wir Schlüsse und Vorschläge aus dem umfassenden Ansatz ziehen, sollen wir mehr Energie darauf verwenden, eine straffere Kette an integrierten zivil-militärischen Einsätzen vom Feld zur Schule und zum Übungsplatz zu schmieden. Die NATO muss sich fähiger fühlen, um mit anderen Beteiligten wie die EU und die UNO in diesem Kontext zusammenzuarbeiten.

Diese Debatte duldet keinen Aufschub.

Es gibt zwei getrennte, aber miteinander verknüpfte Aktiva, die die NATO als Organisation auf eine enge Mitarbeit an einem umfassenden Ansatz vorbereiten: militärische Macht und entscheidende zivile Fähigkeiten. Beide sind unabdingbar, wenn die NATO intern und mit ihren Partnern optimale zivil-militärische Teamarbeit leisten möchte.

Erstens muss die NATO-Befehlsebene die militärischen Mittel bestimmen, die für eine stabile Ausgangslage und die wesentlichen Dienstleistungen unmittelbar vor militärischen Einsätzen nötig sind, zum Beispiel Militärpolizei, CIMIC (zivil-militärische Kooperation), Bauingenieure und nicht zuletzt medizinisches Personal. Sie haben die Aufgabe, sich in die Krisengebiete vor einem Konflikt zu begeben und mit den Streitkräften, die das Gebiet sichern, zusammenzuarbeiten. Sie müssen für die öffentliche Sicherheit, provisorische Ordnung und grundlegende Leistungen sorgen. Sie müssen das notwendige kulturelle Bewusstsein besitzen und damit vertraut sein, mit einer traumatisierten Bevölkerung und zivilen Akteuren, u.a. Nicht-Regierungs-Organisationen (NRO), die unter Umständen bereits im Konfliktgebiet sind, zusammenzuarbeiten.

Zweitens müssen die militärischen Organisationen der NATO auf allen Ebenen dazu imstande sein, integrierte militärisch-zivile Missionen vorzubereiten und durchzuführen, auch über gleichwertige Organisationsschnittstellen, die in beide Richtungen arbeiten. Dies erfordert Kommunikation sowie umfassende Planungsmethoden, die Einbeziehung mehrerer Funktionen und letztendliche operative Unterstützung. Die militärische Unterstützung ziviler Behörden kann weit reichen und erfordert in der Regel Mittel (Fahrzeuge, Unterstände, Kommunikation, Sicherheit, Nachschub usw.) neben den Mitteln, die das Militär für sich benötigt. Gemeinsame Übungen und Ausbildungen im Vorfeld der Missionen sind für das gegenseitige Verständnis der verschiedenen organisatorischen Ansätze, der Kulturen und Zielsetzungen überaus wichtig.

Für Stabilisierungs- und Wiederaufbaumissionen (S&R), in der Rahmen das Militär und Zivilisten eng zusammenarbeiten, sollten die NATO-Streitkräfte Missionsanforderungen für die folgenden vier Bereiche ausarbeiten:

  • Das Militär muss für ein sicheres Umfeld für die Durchführung ziviler Stabilisierungsaktionen sorgen.
  • Die Streitkräfte müssen die Opfer des Konfliktes schützen und gleichzeitig die Urheber von ungesetzlicher Gewalt neutralisieren.
  • Das Militär muss die im Einsatz befindlichen Zivilisten schützen und logistisch unterstützen sowie humanitäre oder Wiederaufbauaktionen durchführen.
  • In seiner Planung muss das Militär Möglichkeiten für eine integrierte zivil-militärische Planung vorsehen.

In ihrem Defence Planning Process (DDP) ermittelt die NATO die erforderliche Einsatzstärke. Der DDP kann jedoch nicht um umfassende zivil-militärische Anforderungen erweitert werden.

Erstens sollten im DDP die militärischen Entfaltungsmöglichkeiten sowie die Ersteinsatzstärken für die unmittelbaren Stabilisierungsoperationen nach dem Konflikt berücksichtigt werden.

Zweitens sollten auch individuelle S&R-„Packages“ für nicht kämpfende Kontingente vorgesehen werden. Mit diesen Plänen kann die NATO die anwendbaren S&R-Möglichkeiten auf die gleiche Art und Weise wie die Einsatzstärke ermitteln.

Es besteht kein DDP-Äquivalent für das Aufgebot und die Verwaltung der nötigen zivilen Ressourcen. Sie brauchen nicht der NATO untergeordnet zu sein, sondern könne aus mehreren Quellen (siehe weiter unten) stammen. Die politischen und militärischen Befehlshaber der NATO müssen die zivilen Ressourcen jedoch kennen, ebenso wie ihre Bereitschaft, ihre Möglichkeiten und die Unterstützung, die sie von den vor Ort stationierten militärischen Einheiten erwarten.

Die zivilen Möglichkeiten, die in die militärischen Möglichkeiten einbezogen werden, können aus vielen Quellen geschöpft werden.

Erstens können sie aus den NATO- und NATO-Partnerländern kommen. Bei den zivilen Kräften verhält es sich so wie bei den militärischen – das Gros der Kapazitäten liegt bei den Nationen. Sie umfassen Kapazitäten wie Verbindungsabteilungen von beteiligten Regierungen. Die Unterstützung von Vertragslieferanten ist auch ein wichtiger Faktor. Wenngleich dies die verlässlichste und auch wichtigste Form der Verkörperung eines umfassenden Ansatzes ist, so besteht doch ein Anlass für eine bescheidene NATO-Kapazität, die die nationalen Beiträge und Planungen koordiniert.

Zweitens kann zivile Unterstützung von einer ganzen Reihe internationaler Organisationen, Nicht-Regierungsorganisationen und multinationalen Organisationen, die spezifische und sehr begehrte Kapazitäten besitzen, geleistet werden und wird in der Regel auch geleistet. Die diesbezüglichen Hauptpartner der NATO sind wohl bekannt: UNO, EU und OSZE. Weitere potentielle Partner sind u.a. regionale Organisationen und führende NRO wie das Rote Kreuz.

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Gegenseitige Unterstützung und Kommunikation schöpfen das Meiste aus einem umfassenden Ansatz.

Vor der Arbeit mit diesen Organisationen sollte möglichst eine Übereinkunft für die Planung und die Entwicklung der Kapazitäten getroffen werden – neben der krisenspezifischen Arbeit ab den frühesten Phasen der Planung vor der eigentlichen Entfaltung im Krisengebiet. Bei den meisten Operationen sind zivile Ressourcen Mangelware. Die militärischen Befehlshaber gehen daher gerne mit guten zivilen Ressourcen eine Partnerschaft ein. Dies erfordert Kooperation mit nationalen und internationalen, regierungsunabhängigen und multilateralen Partnern. Bei der Kooperation zwischen Zivilisten und Militär ist eine institutionelle Verbindung auf operativer und taktischer Ebene äußerst wichtig, idealerweise auch auf strategischer Ebene.

Im Gegensatz zu militärischen Kapazitäten sind zivile Ressourcen leider selten in dem Maße wie für die Entfaltung und den Einsatz in den laufenden Konflikten verfügbar oder bereit. Es kann sehr viel Zeit bei der Erfassung und Entfaltung der notwendigen zivilen Ressourcen verstreichen. Daher sollten die Bündnispartner ein stehendes Zivilkorps für internationale Krisen erwägen. Eine solche Möglichkeit könnte im Rahmen der NATO oder EU genutzt werden. Die simple Aufstellung einer Liste von Freiwilligen und Kapazitäten reicht gewiss nicht aus. Die betreffenden Zivilisten sollten eine spezifische Ausbildung erhalten und die Situationen proben, die sie in ihrem Einsatzumfeld erwarten dürften.

Jeder umfassende Ansatz einer zivil-militärischen Kooperation muss die Aspekte Justiz, Rechtsstaatlichkeit und Handlungsspielraum berücksichtigen. Ohne systematische Bemühungen auf diesem Gebiet ist ein nachhaltiger Schritt zur Entwicklung und zum Wiederaufbau nach einer Krise nachweislich äußerst schwierig.

Ein weiteres Hindernis auf dem Weg zu einer integrierten und umfassenden Fähigkeit ist die Aufgabe der Kommunikation zwischen ungleichen Kulturen.

Entscheidend dabei ist die Behandlung des organisierten Verbrechens, das oftmals in das Führungsvakuum unmittelbar nach einer Konfliktbekämpfung tritt. Zivilisten müssen an vorderster Front diese allgegenwärtige Bedrohung für die Stabilität bekämpfen. Dies erfordert eine spezielle und fortschrittliche Kommunikationsplanung und den Informationszugang sowohl internationaler Ordnungskräfte als auch lokaler Regierungen. Das Militär muss seinerseits am Puls der kriminellen Aktivitäten und der Aktionen zu deren Bekämpfung in seinem Einsatzbereich sein.

Eine weitere entscheidende zivile Aufgabe bei der Lösung von Krisen ist die Polizeiausbildung. Auch hier ist die Kohärenz der zivilen und militärischen Arbeit der Schlüssel zum Erfolg. Justiz und Rechtsstaatlichkeit könnten sich als Bereich einer bessere Kooperation zwischen NATO und EU gut eignen, zum Beispiel in Form von gemeinsamen Ausbildungszentren im Hinblick auf ein klareres transatlantisches Denken und gemeinsame Strategien auf der Basis von Erfahrungen und Lektionen, damit diese schwierige Herausforderung bei künftigen Friedensmissionen besser angegangen wird.

Eine weitere Hürde bei der Entwicklung einer integrierten und umfassenden Fähigkeit ist die Aufgabe der Kommunikation zwischen unterschiedlichen Kulturen. So wie die zahlreichen Militärs bei der NATO kulturelle Unterschiede untereinander aufweisen, hat auch jede zivile Organisation die ihm eigene Kultur. Bei Einsätzen in Afghanistan und im Kosovo wurden Erfahrungen mit den Kommunikationsproblemen zwischen Organisationen gemacht. Für zivile Organisationen, die mit einer mächtigen, großen und allgegenwärtigen militärischen Organisation arbeiten, ist die eigene Identität sehr wichtig. NRO sind spezielle Organisationen, deren strikte Unparteiischkeit das A und O ihres Selbstschutzes und ihrer Effizienz sind. Das Militär sollte weder in Worten noch in Taten in irgendeiner Weise die Unparteiischkeit von NRO kompromittieren.

Jeder umfassende Ansatz einer zivil-militärischen Kooperation muss die Aspekte Justiz, Rechtsstaatlichkeit und Handlungsspielraum berücksichtigen.

Um die Barrieren zwischen militärischen und zivilen Partnern zu überwinden bzw. abzubauen, muss die NATO sich für integrierte Schulungen, Ausbildungen, Übungen und Planungen für das Militär- und Zivilpersonal, das unter Umständen zusammen zum Einsatz gelangen wird, stark machen. Sie muss ebenfalls an oberste Stelle die unbedingte laterale und vertikale Kommunikation innerhalb des gesamten Netzwerkes setzen.

Bei der Vorbereitung der Arbeit mit anderen Organisationen sollten die vier folgenden Punkte vereinbart werden:

  • Unabhängige Entscheidungsfindung und Aktion. Dies schließt nicht enge Beratungen oder vorhergehende Übereinkünfte und Abkommen, seien es inoffizielle oder offizielle, per Memo oder Vereinbarung.
  • Die miteinander verknüpften Grundsätze der gemeinsamen Bemühungen und der gemeinsamen Leitung sind von entscheidender Bedeutung. In der Mehrzahl der Situationen sind eng miteinander verflochtene zivile und militärische Operationen der einzige Weg zum Erfolg.
  • Es gibt einen Pool von sowohl zivilen als auch militärischen operativen Ressourcen bei den Bündnispartnern und Partnerländern. Diese Aktivposten gehören mehrheitlich Nationen, die sich Organisationen wie der Europäischen Union, der NATO oder der UNO verschrieben haben. Die Stärkung der Möglichkeiten dieser Kräfte hilft allen Organisationen weiter.
  • Der Einsatz von Kapazitäten in einem mehreren Organisationen gemeinen Kanal oder System schließt nicht den Einsatz auf anderen Ebenen aus. Die Norm ist einfach: Effizienz. Die NATO hat in bestimmte begrenzte Kapazitäten zu investieren, um die EU dort zu ergänzen oder mit ihr dort zu zusammenzuarbeiten, wo ein entsprechender Bedarf herrscht.

Die mächtigsten zivil-militärischen Organisationen für transatlantische Zusammenarbeit sind die und die NATO. Angesichts ausbrechender oder schwelender Krisen in Bosnien, im Kosovo und zur Zeit Afghanistan haben beide Organisationen Möglichkeiten der direkten Zusammenarbeit vor Ort geschaffen. Ein besserer Ansatz ist die Vorausplanung für die Fälle, wo die NATO-EU-Kooperation gefragt ist. Es gibt im kommenden Jahr oder den beiden kommenden Jahren Potential für wichtige Schritte bei mehreren gemeinsamen Anstrengungen, u.a. die laufenden Vorbereitungen der EU auf militärische und zivile Missionen, die volle Integration der NATO-eigenen Kapazitäten sowie ein System zur Koordination einer raschen Planung und Entscheidungsfindung zwischen der EU und der NATO.

Zu den Initiativen der NATO und der EU zur Beisteuerung der Verwirklichung dieser Zielsetzungen können unter anderem folgende in Betracht gezogen werden:

  • weitere Verstärkung der ESDP (europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik) im Bedarfsfall.
  • Werbung im Bündnis für die Neuformulierung der Effizienz und der Schnelligkeit der offiziellen und/oder inoffiziellen politischen Entscheidungsfindungsprozesse der NATO.
  • Weitere Rationalisierung der NATO-Befehlsstruktur im Hinblick auf die Beteiligung Frankreichs und Optimierung der Leitung und Kontrolle auf sämtlichen Ebenen, nicht zuletzt im Hinblick auf den umfassenden Ansatz.
  • Bündelung eines umfassenden Ansatzes zu Möglichkeiten und Operationen innerhalb und über die NATO-EU-Strukturen, z.B. eine feste NATO-EU-Planungsgruppe.
  • Erwägung der Schaffung eines transatlantischen Rahmens für die zivil-militärische Kooperation im Hinblick auf die systematische Sammlung von Erfahrungen, die Erarbeitung von gemeinsamen Konzepten und die Leitung von Schulungen und Übungen für Beamte und Militärangehörige, die in den Wiederaufbau und die Entwicklung im Rahmen von Friedensmissionen eingebunden sind.

Werden diese Schritte parallel unternommen, könnte sich mittelfristig eine Dynamik ergeben, die sowohl die NATO als auch die EU stärken würde und im Interesse aller Bündnispartner wäre. Ein wesentlicher Beitrag zum Erfolg würde darin bestehen, dass alle Bündnispartner das vergrößerte Angebot der Möglichkeiten und Aufgaben der NATO in der Praxis wahrnehmen würden, was die meisten Staatschefs bereits grundsätzlich dem Bündnis zugesagt haben.

Die Schlussfolgerung dieses kurzen Aufsatzes über die realen zivil-militärischen Kapazitäten im Rahmen des Konzeptes des umfassenden Ansatzes kann lauten, dass eine im Vorfeld erfolgende integrierte zivil-militärische Planung und Koordination eine wesentliche Rolle bei der Erringung und Aufrechterhaltung des Erfolgs im Post-Konflikt-Frühstadium spielt und die bestmöglichen Bedingungen die Rückkehr zur Normalität schafft. Die NATO hat sich während über 12 Jahren in Krisenregionen für die Interessen der Menschen der NATO eingesetzt, und ein Ende der Missionen ist noch nicht abzusehen.

Je effizienter das zivil-militärische Team, desto schneller tritt eine Operation in neue Phasen ein, bis zu ihrem Höhepunkt und zum Rückzug, desto kürzer sind die Entfaltungszeiten und desto geringer sind die Kosten sowie die zivilen und militärischen Opfer. Es besteht ein zwingender Anlass für ein Plädoyer für etablierte Fähigkeiten und Vereinbarungen der NATO im Interesse einer optimierten Planung und effizienter integrierter zivil-militärischer Teams.

In diesem Sinne sollte die NATO ihre Bemühungen verdoppeln und über die derzeitigen begrenzten Ad-hoc-Vereinbarungen hinausgehen. Sie sollte auf dem Gipfel in Bukarest dafür sorgen, dass der umfassende Ansatz sich einen beachtlichen Schritt weiter zu einer umfassenden Fähigkeit bewegt.

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