Bucuresti: planlegging og partnerskap for sikkerhetseffekt i det 21. århundre

Bucuresti er tiden å stille vanskelige spørsmål, sier Julian Lindley-French og James Townsend. Og uten hensiktsmessige svar vil Alliansen ikke kunne tilpasse seg kravene fra sikkerhetstruslene i et nytt århundre på en riktig måte.

© James McLoughlin / Van Parys Media

På jakt etter bedre fokus for å få mer strategisk effekt

NATOs toppmøte i Bucuresti er viktig. Det kommer i en tid når den kollektive viljen og overbevisningen i Alliansen blir sterkt prøvet.

I enhver debatt om NATO er et enkelt, men viktig spørsmål implisitt: har Alliansen den strategiske fantasien som er nødvendig for å engasjere de mange nye trusler og utfordringer som dukker opp i NATOs verden?

Energikonkurranse, spredning av masseødeleggelsesvåpen, global terrorisme, pandemier, global oppvarming, cyberforsvar, brudd i og ødeleggelse av kritisk infrastruktur, og selvfølgelig Afghanistan, viser alle det alvorlige bakteppet til en rekke toppmøter som vil finne sted i 2008-2010-perioden. Til sammen kan disse vise om Alliansen planlegger for suksess, eller forbereder seg på å mislykkes.

Et strategisk vendepunkt er for hånden og med alle sine mange selvmotsigelser er NATO fortsatt, som Vestens eneste ekte strategiske organisasjon, Vestens beste håp om å generere strategisk effekt i det 21. århundre.

Med det for øye må et nytt, strategisk konsept være bygget over den perioden som reetablerer forholdet mellom strategi og virkning som grunnlag for Alliansens planlegging. Bare da vil NATO bli transformert til det strategiske- og forsvarsnavet som vil være avgjørende hvis Alliansen skal tjene sine folk i en ny, strategisk tid.

Bucuresti-agendaen bekrefter øyeblikkets betydning. Det gjenværende arbeidet fra 1990-årene går rett på utfordringene i 2000-årene – mulig ytterligere utvidelse til de tre landene ved Adriaterhavet, en omfattende, politisk-militær plan for Afghanistan, Kosovos fremtid, hvor går NRF, hva bør man gjøre med den frosne konflikten mellom NATO og EU, missilforsvar, og kanskje til og med en tidlig debatt om en ny type strategisk konsept.

Struktur følger makt, men makt må drives av visjon og ideer og det krever virkelig mot og visjon.

Problemet er ikke NATOs feil NATO per se. NATO er når alt kommer til alt bare så god som dens medlemmers kollektive vilje og ambisjonsnivå tillater. Hovedkvartersreform og den nye, integrerte forsvarsplanleggingsprosessen viser i hvilken grad NATO selv beveger seg i riktig strategisk retning.

Et stort dilemma er fortsatt der på grunn av den tydelige regionale og taktiske tenkemåte til for mange NATO-land. NATOs ambisjonsnivå må derfor tas opp på toppmøtet i Bucuresti, men på grunn av virkningene vil det trolig bli unngått. Et visst ambisjonsdilemma skjuler dessverre et grunnleggende spørsmål for Alliansen: hva skal man planlegge for? Hvilke væpnede styrker trenger NATO-landene for å møte det brede omfang av trusler og utfordringer som Alliansen står overfor, hvordan bør de bli organisert og finansiert?

Gitt det begrensede nivå av finansiell og menneskelig kapital til forsvarsinvesteringer, det være seg i NATO eller EU, har faktisk Vesten som en helhet enda ikke helt vurdert hva slags institusjoner og styrker som mest trolig vil generere kosteffektiv sikkerhet over hele mangfoldet av sikkerhetsoppgaver som vestlig sikkerhetsmakt (ikke bare militær makt) vil måtte møte – og hvorav forsvar bare er en del.

Problemet er dette; det som uheldigvis er kalt ”utvalgte kriger” er gårsdagens kriger. Alle betingelsene eksisterer for at strategisk statskonkurranse mellom de store maktene kan vende tilbake over to eller til og med en forsvarsplanleggingssyklus. Dette blir også i stor grad nørt opp under av globaliseringens mørke sider som altfor lett kan føre til at enda mer destruktiv makt blir tilgjengelig for enda fattigere land eller radikale grupper. Og likevel er fortsatt strategisk stabilisering et faktum i Vestens strategiske liv.

NATO må forberede seg på å skape virkning på sitt mest strategiske og intense. Likevel må den samtidig bevare en troverdig sikkerhetsstyring på steder der globaliseringens mørke sider må holdes i sjakk. Resultatet er en evne-kapasitetsklemme hvor behovet for nettverkskrigere tilsynelatende undergraver behovet for en kritisk masse sølete støvler.

Å løse evne-kapasitetsklemmen: NATOs behov for virkelig dristighet

Å løse evne-kapasitetsklemmen krever det som, etter NATO-standarder, er en radikal reaksjon. Da han snakket om slaget ved Huertgen i 1944 sa Eisenhowers stabssjef Walter Bedell Smith: "Vi gjør aldri noe dristig. Det er minst 17 personer som vi må håndtere, så vi må gjøre kompromiss - og kompromiss er aldri dristig".

© Akg-Images / Reporters

Gulliver: faren for å bli bundet av mindre ting

I dagens verden er det to førsteordenskrav som strategisk troverdighet er grunnlagt på: effektiv, overordnet strategi og en samlende og kosteffektiv organisasjon av makt på de strategiske og regionale nivåer av sikkerhet, langs tvillingaksene av omfattende og samlende nasjonalt arbeid og effektive og utvidede partnerskap. Struktur følger makt, men makt må bli drevet av visjon og ideer, og det krever virkelig dristighet og visjoner.

Uansett, når oppgavene utvider strukturene eksponensielt i fravær av strategi eller visjon, er resultatet forskansning av byråkrati som ugjenkallelig leder til at den strategiske virkningen blir tregere, tar lengre tid og svekkes. For mange i Alliansen har tapt strategikunsten og har i stedet erstattet den med en byråkratisk tilnærming til sikkerhet som ikke forbereder for strategisk suksess, men heller for bevaring og styrking av selve byråkratiet.

Dessverre har NATOs historiske ansvar for å sikre et fritt og helt Europa tendens til å arbeide mot behovet for et NATO som kan handle og tenke stort. Selve prosessen med å håndtere utvidelse har medført en nødvendig tilførsel av et betydelig antall militært og sivilt stabspersonell, som forståelig nok vil bruke tid på fullt ut å lære seg NATOs strategiske rolle. Denne prosessen med forskansning har blitt forsterket av de mange europeerne som bare synes villige til å anerkjenne så mange trusler de kan ha råd til for å rettferdiggjøre å vende tilbake til euro-isolasjonisme.

Etterhvert som vi nærmer oss 60-årsjubileet for grunnleggelsen av NATO, må Alliansen som helhet gå tilbake og undersøke de fundamentale, strategiske årsakene for dens eksistens.

Mange av Alliansens medlemmer snakker om strategisk virkning og rask reaksjon, mens selve prosessen med å forberede for den fører til utsettelse og unnvikelser. Snakket om virkning proklameres selv om makten spres og kveles. Som alltid er offeret for selvbedraget sunn planlegging og enhver virkelig fremgang om viktige spørsmål, som tilstrekkelig, strategisk tilrettelegging og felles finansiering av operasjoner.

I fravær av strategisk konsensus har det sikkerhetspolitiske hjulet som binder sammen hendelsene som Alliansen må forme, styrkene og midlene som er satt av til dem, og den nødvendige, harde planleggingen for å drive dem, blitt farlig svak. Som følge av det er det etablert liten forbindelse mellom, for eksempel, Alliansens misjoner og oppgaver som er beskrevet i Den omfattende politiske styringen (CPG) fra november 2006, og midlene, metodene og mekanismene som skal oppfylle dem. Med andre ord, Alliansens strategi ser bra ut på papiret, men klarer ikke i å drive den nødvendige modernisering av tenkemåte eller styrker hos tilstrekkelig mange medlemmer til å handle som et effektivt sett planleggingsdrivere.

Det er i dette vakuum at sunn planlegging er undergravd fordi medlemmene går i sine egne, forskjellige retninger, med det resultat at gapet i strategisk tenkning innen Alliansen blir farlig bredt. Som en følge av dette trekker Alliansen seg for ofte tilbake til i stor grad ufruktbare debatter om organisasjon av det utilstrekkelige.

Uten effektive forsvars- og styrkeplanleggingskriterier påfører slik ikke-strategi en tilsynelatende uendelig liste oppgaver til små styrker på store steder over lang tid og avstand. I disse dager er det svært sjelden at NATO-styrker faktisk gjør det de er utformet for eller har relevant utstyr for sine oppgaver. Dette øker risikoen, ikke bare for styrkene selv, men for den befolkningen som de ønsker å tjene.

Slike land som Australia, India, Japan og Sør-Korea bør bli tilbudt tilknytning til de viktigste planleggingsstandarder som kan reetablere Vesten som grunnlaget for hard sikkerhet i en usikker tid.

Mer følsomme, om ikke traumatiserte, av den kollektive erfaringen i Afganistan, synes ingen NATO-medlemmer å være i stand til å gi et svar på de mest avgjørende sett av spørsmål - hvilket sikkerhetsbilde ønsker Alliansen å skape ti år fra nå? Hvordan kan man best forberede samfunnet på å bære kostnadene ved fremtidige sikkerhetsforpliktelser? Hvilke styrker har NATO-medlemmene virkelig behov for i et komplekst sikkerhetsmiljø? Og viktigst, etter hvert som vi nærmer oss 60-årsjubileet for NATOs grunnleggelse, må Alliansen som et hele gå tilbake og undersøke de frundamentale, strategiske grunnene for dens eksistens.

NATOs leting etter strategisk virkning

Med all den utvilsomme makten til NATO-landene, har kreftsvulsten av mot-konsensus forverret reaksjon, frykt og usikkerhet i en tid når det er nødvendig at Vestens eneste, strategiske sikkerhetsorganisasjon tenker stort om den store verden der den må operere. Resultatet er en form for strategisk avvisning og nevrose der lederskap erstattes av trivialitet, og ubesluttsomhet dekket med patos. Den mest marginale fremgang hilses altfor ofte med ordene ’historisk’, ’landemerke’ og/eller ’viktig’. Resultatet er erstatningsstrategi der jo tommere betydningen av en forpliktelse er, dess mer imponerende er tittelen. Det er derfor ikke noen overraskelse i et slikt miljø at ’strategi’ har blitt det mest overbrukte ordet i det engelske språket. Man kan bare undersøke den dårlige gjennomføringen i de fleste NATO-land av oppfyllelsen av Evneforpliktelsene fra Praha, for å innse omfanget av dette selvbedraget. For Alliansens befolkningers skyld må denne situasjonen ta slutt, og det fort.

NATO må konfrontere de dypeste planleggingsdilemmaene når den prøver å løse den indre motsetningen i utvidelse av medlemskap, styrking av evner og projeksjon av virkning.

Poenget er dette; selv om det er desperat behov for et nytt, strategisk konsept for NATO for å oppdatere Alliansens arbeid, er utformingen av en slik strategi i fare for å bli nok en øvelse i byråkrati og til slutt unyttighet, slik det skjedde etter Det strategiske konseptet fra 1999. Dessverre er det ikke bare selve truslene som NATOs medlemmer må konfrontere, men selve kulturen som har blitt skapt for å unngå at de konfronteres.

For all del, NATO trenger et oppdatert, strategisk konsept, men et som på en riktig måte vil drive forsvars- og styrkeplanleggingskonvergens og effekt-basert kraftsamling, til støtte for et allianse-omfattende ambisjonsnivå.

Behovet er presserende. I Afghanistan er risikobyrden i ferd med å bli flyttet fra hovedstedene til operative sjefer som mangler tilstrekkelig myndighet, redskaper og ressurser for å lykkes og som deretter får skylden for å mislykkes når de ikke klarer det. Dette er svært urettferdig og aldeles poengløst. I den totale sikkerhetsalderen som NATO går inn i, der alle nasjonalmakter må bli mobilisert transnasjonalt, er slike strategiske foregivender ikke bare uheldige, de vil med tiden vise seg å være direkte farlige.

Derfor må Bucuresti innlede prosessen med strategisk renovasjon som Alliansen desperat trenger. Slik renovasjon vil i sin tur ha fire hovedkomponenter.

For det første er det behov for å fastlegge planleggingsdriverne i De omfattende, politiske retningslinjer på nytt som grunnlag for det nye, strategiske konseptet. Dette vil inkludere modernisering av Artikkel 5 som del av en ny, strategisk forsvarsarkitektur (inkludert missilforsvar, cyberforsvar og rollen til Alliansens kjernefysiske styrker i et nytt avskrekkingskonsept), og rollen til Alliansens væpnende styrker (bevæpnet med både de nødvendige evner for strategisk virkning og kapasitet til å fortsette operasjoner), i håndtering av global terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen.

For det andre er det behov for politisk toppdekning for å innlede en debatt om det strategiske konseptet. Det er imidlertid ett problem. Behovet for å opprettholde fremdriften for modernisering av Alliansen kan bli forhindret av tidspunktet for valget i USA. Derfor vil det ikke bare være nyttig, men også mulig i det minste å bli enige om og på ny bekrefte Alliansens grunnleggende prinsipper i det 21. århundre. Ideelt sett bør et atlantisk charter bli forberedt og være klart til 60-årsjubileet tidlig i 2009.

For det tredje må reformplanleggingsprosessen akselereres slik at NATO innen 2010 kan deployere minst to, store fellesoperasjoner og seks mindre operasjoner, basert på utviklingen av evner og kapasiteter som man har råd til. Med det for øye må transformasjonsmodellen tilpasses for å redusere kostnaden pr soldat, som gjør europeiske styrker altfor små og forverrer evne-kapasitetsklemmen. En slik styrke vil kreve en strømlinjeformet allianse med en integrert forsvarsplanleggingsprosess som kombinerer planleggings- og forsvarsinvesteringsstabene i en sentral planleggingsfunksjon.

For det fjerde er storhetstiden for NATOs utvidelse i ferd med å ta slutt. Bucuresti vil forhåpentligvis ta viktige skritt mot fullføringen de neste år av NATOs historiske misjon for å opprettholde forpliktelsen som ble gitt folk på begge sider av jernteppet under den kalde krigen, ved å åpne for nye medlemmer. Hele partnerskapskonseptet må imidlertid endres. Hvis NATO skal bli det strategiske sikkerhetsnavet som den må bli, må partnerskapet bety strategisk virkning så vel som regional stabilitet. Det betyr å åpne dørene for partnerskap til likttenkende land verden over som ønsker å bli med i NATOs strategiske stabiliseringsmisjon. Slike land som Australia, India, Japan og Sør-Korea er bare noen som ikke ønsker medlemskap, men bør bli tilbudt tilknytning til de viktigste planleggingsstandarder som kan gjenopprette Vesten som grunnlaget for hard sikkerhet i en usikker tid.

Effektiv sikkerhet vil bety en troverdig NATO-evne til å engasjere seg i alle former for samarbeid og på alle nivåer av samhold i partnerskap med andre viktige institusjoner og statspartnere. Sikkerhet er faktisk partnerskap i det 21. århundre. Å smi et nytt, strategisk partnerskap vil imidlertid kreve dristighet fra toppen og nedover, ikke en vekst fra bunnen og oppover. Alternativet er at planleggingen ganske enkelt blir håndtering av tilbakeskritt, og ingen av oss har råd til det.

Bare ekte strategi – ikke byråkrati – kan virkelig definere prioritet, og utvikling av den strategien vil trenge informert, politisk lederskap, politisk mot og en ny, strategisk konsensus i en Allianse som er forpliktet til (og villig til å investere i) den strategiske virkningsrollen som NATO ble etablert for.

Derfor er et nytt, strategisk konsept med tenner og grep avgjørende i en ny, strategisk tid.

Derfor må Artikkel 5 bli renovert som grunnlag for Alliansens militære troverdighet i sentrum for en ny, strategisk forsvarsarkitektur.

Derfor må NATO-landene handle for å styrke traktatene for militærbalanse og ikke-spredning med makten til mot-spredning, inkludert relevant missilforsvar.

Derfor må Alliansen etablere styrker som er i stand til og villige til å ta opp den strategiske listen over morgendagens oppgaver og gjennom sivil-militær ledelse vektlegge alle former for sikkerhetsmakt.

Bucuresti må sette i gang en generasjonen med ekte, strategisk sikkerhet, en sikkerhet som er basert på troverdig militærmakt og i stand til å holde ut i alle aspekter av sikkerhetsengasjement. Det er planleggingsutfordringen.

Winston Churchill sa en gang: ”Dette er ikke slutten. Det er heller ikke begynnelsen på slutten. Men det er kanskje slutten på begynnelsen”. Hvis Bucuresti kan leve opp til Churchills ord, kan NATO virkelig sies å forberede seg på det som vil bli nok et sikkerhetsårhundre. Bucuresti vil da ha løst sin oppgave.

Del dette:    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink