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Bucarest : Planification et partenariat pour un effet sécuritaire au XXIe siècle

À Bucarest, le moment est venu de poser des questions difficiles, disent Julian Lindley-French et James Townsend. Et si des réponses appropriées ne sont pas apportées, l’Alliance ne s’adaptera pas correctement aux exigences qui découlent des menaces sécuritaires d’un nouveau siècle.

© James McLoughlin / Van Parys Media

Mieux cibler les priorités pour obtenir un effet stratégique plus important

Le sommet de Bucarest de l’OTAN est important. Il a lieu à un moment où la volonté politique et la conviction de l’Alliance subissent un test en profondeur.

Au cœur de tout débat touchant à l’OTAN, il y a une question simple mais profonde : l’Alliance a-t-elle l’imagination stratégique requise pour faire face au grand nombre de menaces et de défis nouveaux qui se font jour dans le monde qui l’entoure ?

La compétition dans le domaine énergétique, la prolifération des armes de destruction massive, le terrorisme de portée mondiale, les pandémies, le réchauffement climatique, la cyberdéfense, la perturbation et la destruction des infrastructures essentielles et, bien sûr, l’Afghanistan, tels sont, exposés sans complaisance, les éléments qui composent la toile de fond d’une série de sommets qui se tiendront au cours de la période 2008-2010. Pris dans leur ensemble, ceux-ci pourraient permettre d’établir si l’Alliance est en train d’organiser sa réussite, ou alors si elle se prépare à un échec.

Un basculement stratégique est à portée de main et, en dépit de ses nombreuses contradictions, l’OTAN, seule organisation véritablement stratégique de l’Ouest, demeure, pour les Occidentaux, le meilleur espoir de générer un effet stratégique au XXIe siècle.

Pour ce faire, il faut élaborer, dans ce laps de temps, un nouveau concept stratégique qui rétablisse le rapport entre stratégie et effet comme fondement de la planification de l’Alliance. C’est alors seulement que l’OTAN deviendra le pivot de la sécurité et de la défense stratégiques qu’elle doit être si elle veut servir les intérêts de la population des pays membres dans une ère stratégique nouvelle.

L’ordre du jour de Bucarest confirme l’importance du moment : on y trouve de front les questions des années 1990 qui subsistent et les défis des années 2000 – le possible nouvel élargissement aux trois candidats de l’Adriatique, un plan politico-militaire global pour l’Afghanistan, l’avenir du Kosovo, les interrogations quant à la Force de réaction de l’OTAN, la question du conflit gelé entre l’OTAN et l’UE, la défense antimissile, et peut-être même un premier débat sur un nouveau type de concept stratégique.

La structure suit la puissance, mais la puissance doit être mue par une vision d’ensemble et par des idées, ce qui exige une réelle audace et une grande clairvoyance.

Le problème n’est pas dû à l’OTAN en tant que telle. L’Organisation n’est, après tout, que ce que la volonté collective et le niveau d’ambition de ses membres lui permettent d’être. La réforme des quartiers généraux et le nouveau processus intégré d’établissement des plans de défense montrent à quel point l’OTAN elle-même s’oriente dans la bonne direction stratégique.

Cependant, un profond dilemme subsiste en raison de la mentalité résolument régionale et tactique de trop nombreux membres de l’Alliance. Le niveau d’ambition de l’OTAN est une question qui doit dès lors être abordée au sommet de Bucarest, mais les implications sont telles que le sujet sera probablement évité. Malheureusement, s’il y a dilemme à propos du niveau d’ambition, c’est qu’une question fondamentale est sous-jacente : que faut-il planifier ? De quelles forces armées les pays de l’OTAN ont-ils besoin compte tenu du large éventail de menaces et de défis auxquels l’Alliance est confrontée ? Comment celles-ci doivent-elles être organisées et financées ?

En effet, vu le niveau limité des ressources financières et humaines disponibles pour l’investissement de défense, que ce soit à l’OTAN ou à l’UE, l’Occident dans son ensemble doit encore se pencher de manière appropriée sur la question de savoir quel type d’institutions et de forces devraient le mieux permettre d’assurer une sécurité d’un bon rapport coût-efficacité au regard de la multitude de tâches sécuritaires qu’il va falloir assumer par le biais de la puissance sécuritaire de l’Occident (et pas uniquement de sa puissance militaire) – et dont la défense n’est qu’un élément.

Le problème est le suivant : les « guerres de choix » - terme malencontreux s’il en est – appartiennent au passé. Toutes les conditions sont réunies pour un retour de la compétition stratégique entre les grandes puissances concernant deux, voire un seul cycle de planification de la défense. Les dessous de la mondialisation, qui pourraient bien permettre à des États ou des groupes radicaux de plus en plus pauvres de disposer de moyens de plus en plus destructeurs, viennent aussi attiser largement cet aspect des choses. Pourtant, la stabilisation stratégique reste une réalité de la vie stratégique de l’Occident.

L’OTAN doit se préparer à générer un effet stratégique d’une grande intensité. Elle doit néanmoins assurer simultanément une gouvernance crédible en matière de sécurité là où les dessous de la mondialisation doivent être contenus. Il s’ensuit une crise des moyens et capacités qui fait que la nécessité de disposer de guerriers en réseau sape apparemment la nécessité de disposer d’une masse critique de « bottes boueuses ».

Résoudre la crise des moyens et capacités : l’OTAN doit faire preuve d’audace

Le règlement de la crise des moyens et capacités exige ce que l’on appelle dans le contexte de l’OTAN une « réponse radicale ». Parlant de la bataille d’Huertgen, de 1944, le chef d’état-major d’Eisenhower, Walter Bedell Smith, disait en substance ceci : nous ne faisons jamais rien d’audacieux. Il faut tenir compte de l’avis d’au moins 17 personnes, et nous devons donc faire des compromis – et les compromis ne sont jamais un modèle d’audace.

© Akg-Images / Reporters

Gulliver : le danger de se retrouver sous la contrainte d’éléments plus petits

Dans le monde actuel, la crédibilité stratégique repose sur deux exigences de premier plan : une stratégie ambitieuse et efficace et l’organisation cohérente, au meilleur coût, de la puissance aux niveaux de sécurité stratégique et régional, en s’appuyant sur un axe double - des efforts nationaux globaux et cohérents et des partenariats vastes et efficaces. La structure suit la puissance, mais la puissance doit être mue par une vision d’ensemble et par des idées, ce qui exige une réelle audace et une grande clairvoyance.

Cependant, lorsque les tâches entraînent un développement exponentiel de la structure faute de stratégie ou de vision d’ensemble, la bureaucratie s’installe, ce qui conduit inévitablement au ralentissement, à l’allongement et à la réduction de l’effet stratégique. Trop nombreux sont ceux qui, au sein de l’Alliance, ont perdu le sens de la stratégie et l’ont remplacé par une approche bureaucratique de la sécurité, qui ne prédispose pas à la réussite stratégique, mais encourage plutôt la préservation et la propagation de la bureaucratie elle-même.

Malheureusement, la responsabilité qui incombe depuis longtemps à l’Alliance – garantir une Europe entière et libre – tend à aller à l’encontre de la nécessité d’une OTAN capable d’agir et de penser de manière ambitieuse. Le processus même de la gestion de l’élargissement a nécessité l’intégration d’un nombre considérable de personnels civils et militaires qui auront naturellement besoin de temps pour appréhender pleinement le rôle stratégique de l’OTAN. Ce processus de retranchement bureaucratique s’est trouvé renforcé par les nombreux Européens qui semblent ne vouloir reconnaître les menaces que dans la mesure où elles leur permettent de justifier leur retraite dans « l’euro-isolationnisme ».

À l’approche du soixantième anniversaire de la création de l’OTAN, l’Alliance dans son ensemble doit faire un retour en arrière et se pencher sur les raisons stratégiques fondamentales de son existence.

De nombreux membres de l’Alliance utilisent le discours de l’effet stratégique et de la réaction rapide, alors même que le processus de préparation conduit à des atermoiements et à des faux-fuyants. Le discours de l’effet est utilisé alors même que la puissance est désagrégée et bridée. Comme toujours, l’aveuglement empêche une planification judicieuse et tout progrès véritable sur les questions vitales telles que la mise en place de facilitateurs stratégiques en nombre suffisant et le financement commun des opérations.

En l’absence de consensus stratégique, le circuit politico-sécuritaire qui relie entre eux les événements auxquels l’OTAN doit donner forme, les forces et les moyens qui y sont consacrés et la planification complexe qu’ils exigent s’est dangereusement affaibli. En conséquence, il y a peu de connexion entre, par exemple, les missions et les tâches de l’Alliance telles qu’elles figurent dans la Directive politique globale de novembre 2006 et les moyens, méthodes et mécanismes à utiliser pour les assumer. En d’autres termes, la stratégie de l’Alliance paraît bonne sur le papier, mais elle ne réussit pas à générer la nécessaire modernisation de la réflexion ou des forces chez un nombre suffisant de membres pour qu’ils jouent efficacement ensemble le rôle de moteur de la planification.

C’est cette carence qui empêche une planification rationnelle, les membres prenant des directions divergentes, ce qui conduit à un élargissement dangereux de l’écart entre les conceptions stratégiques au sein de l’Alliance. Il s’ensuit que, trop souvent, celle-ci se perd en débats en grande partie stériles sur l’organisation d’éléments inadaptés.

Sans critères efficaces de planification de la défense et des forces, une telle « non-stratégie » impose une suite apparemment sans fin de tâches à des forces limitées, dans des endroits extrêmement vastes, et sur des périodes et des distances très longues. Il est en effet très rare aujourd’hui que les forces de l’OTAN fassent ce pourquoi elles ont été conçues, ou qu’elles disposent de l’équipement approprié pour leurs missions. Cela accroît les risques non seulement pour les forces elles-mêmes, mais aussi pour les populations qu’elles cherchent à aider.

Des États tels que l’Australie, l’Inde, le Japon et la Corée du Sud devraient se voir donner l’accès aux normes de planification de base susceptibles de rétablir l’Occident dans son rôle de socle de la « sécurité dure » dans une époque incertaine.

Sensibilisés, sinon traumatisés, par l’expérience collective en Afghanistan, aucun des membres de l’OTAN ne semble en mesure d’hasarder une réponse à cet ensemble de questions tout à fait essentielles – quelle image de la sécurité les membres de l’Alliance souhaitent-ils donner dans la perspective d’une décennie ? Comment préparer le plus efficacement les sociétés à supporter le coût des obligations futures en matière de sécurité ? De quelles forces les membres de l’OTAN ont-ils réellement besoin dans un environnement de sécurité complexe ? À l’approche du soixantième anniversaire de sa création, l’Alliance dans son ensemble doit, à tout le moins, faire un retour un arrière et se pencher sur les raisons stratégiques fondamentales de son existence.

L’OTAN à la recherche de l’effet stratégique

Malgré la puissance indéniable des pays de l’OTAN, le cancer du contre-consensus a poussé à l’extrême la réactivité, la timidité et l’incertitude, alors même qu’il devrait apparaître que l’unique organisation sécuritaire stratégique de l’Occident mène une réflexion ambitieuse sur le monde vaste dans lequel elle doit opérer. Il en résulte une forme de déni et de névrose stratégiques, qui conduit à remplacer le leadership par l’anecdote, et à masquer l’irrésolution sous la grandiloquence. Des termes tels que « historique », « jalon » ou encore « décisif » sont utilisés bien trop souvent à propos de la moindre avancée marginale. On en arrive ainsi à une stratégie de l’ersatz, en vertu de laquelle plus un engagement est creux, plus son titre est pompeux. Il n’est dès lors pas surprenant que dans un tel contexte le mot « stratégie » soit devenu le terme le plus galvaudé de la langue française. Il suffit de se pencher sur la maigre performance de la plupart des membres de l’OTAN s’agissant de la réalisation de l’engagement capacitaire de Prague pour se rendre compte de l’ampleur de l’aveuglement. Dans l’intérêt des peuples de l’Alliance, il faut mettre un terme à cet état de choses, et sans tarder.

Confrontée à la contradiction interne de son élargissement, du renforcement de ses capacités et de la projection d’un effet, l’OTAN doit faire face au plus profond des dilemmes en matière de planification.

Le fond du problème est le suivant : même si un nouveau concept stratégique s’avère impératif pour actualiser l’action de l’Alliance, l’élaboration d’une telle stratégie risque de se transformer en un nouvel exercice bureaucratique, et finalement vain, comme ce fut le cas pour le concept stratégique de 1999. Malheureusement, ce n’est pas seulement aux menaces proprement dites que les membres de l’OTAN doivent faire face, mais à la culture même qui a été mise en place pour éviter d’avoir à y faire face.

Que l’on ne se méprenne pas : l’OTAN a besoin d’un concept stratégique actualisé, mais un concept qui générera véritablement une convergence de la défense et des plans de forces, et une unité d’action basée sur les effets, et qui viendra appuyer un niveau d’ambition partagé par l’Alliance dans son ensemble. Pour y parvenir, il est temps que nous nous regardions en face.

Il y a urgence. En Afghanistan, le fardeau du risque est en train de passer des capitales aux commandants opérationnels, qui n’ont pas l’autorité suffisante, qui manquent de moyens et de ressources pour réussir, et auxquels on reproche ensuite leur échec, ce qui est de toute évidence injuste et totalement inutile. Dans l’ère de sécurité totale dans laquelle l’OTAN entre, qui nécessitera une mobilisation transnationale de toute la puissance nationale, un tel simulacre de stratégie n’est pas seulement regrettable ; il se révélera, à la longue, carrément dangereux.

Il faut donc que s’engage à Bucarest le processus de rénovation stratégique dont l’Alliance a impérativement besoin. Cette rénovation s’articulerait alors autour de quatre grands axes.

Premièrement, le nouveau concept stratégique devra reposer sur un rappel des éléments moteurs de la planification qui sont exposés dans la Directive politique globale. Il faudra notamment moderniser l’article 5 dans le cadre d’une nouvelle architecture de défense stratégique (comprenant la défense antimissile, la cyberdéfense et le rôle des forces nucléaires de l’Alliance dans un nouveau concept de dissuasion), et le rôle des forces armées de l’Alliance (qui disposeront à la fois des moyens nécessaires à un effet stratégique et de la capacité de soutenir des opérations dans le temps) dans le cadre de la lutte contre le terrorisme de portée mondiale et la prolifération des armes de destruction massive.

Deuxièmement, le débat sur le concept stratégique doit être lancé sous le couvert des plus hautes instances politiques. Un problème se pose toutefois : le calendrier des élections américaines pourrait constituer un obstacle au nécessaire maintien de la dynamique de la modernisation de l’Alliance. Il serait dès lors utile – et c’est chose faisable – de s’entendre à tout le moins sur une réaffirmation des principes fondamentaux de l’Alliance au XXIe siècle. Idéalement, une Charte atlantique devrait être établie en vue du sommet qui marquera, début 2009, le soixantième anniversaire de l’OTAN.

Troisièmement, le processus de réforme de la planification doit être accéléré de façon à permettre à l’OTAN, d’ici à 2010, de mener au moins deux opérations de déploiement interarmées de grande envergure et six opérations de moindre ampleur basées sur le développement de capacités et de moyens d’un coût abordable. À cette fin, le modèle de transformation devra être adapté pour réduire le coût par soldat, qui fait que les forces européennes sont de taille beaucoup trop petite et qui aggrave la crise des moyens et capacités. Une telle force nécessitera une rationalisation du processus d’établissement des plans de défense intégré de l’Alliance, qui associe les responsables des plans de défense et de l’investissement de défense au sein d’une instance de planification centrale.

Quatrièmement, la grande époque de l’élargissement de l’OTAN touche à sa fin. À Bucarest seront prises – il faut l’espérer – des mesures importantes en vue de l’achèvement, au cours des toutes prochaines années, de la mission historique de l’OTAN qui consistait à tenir les engagements pris envers les populations des deux côtés du Rideau de fer pendant la Guerre froide en ouvrant la voie à des adhésions. En revanche, l’ensemble du concept de partenariat est à revoir. Pour que l’OTAN puisse devenir le pivot de la sécurité stratégique qu’elle doit assurément être, le terme partenariat doit aller de pair avec effet stratégique et stabilité régionale. Cela signifie l’ouverture du partenariat à des États du monde entier partageant la même optique et désireux de participer à la mission de stabilisation stratégique de l’OTAN. L’Australie, l’Inde, le Japon et la Corée du Sud ne sont que quelques-uns des États qui ne sont pas candidats à l’adhésion, mais qui devraient se voir donner l’accès aux normes de planification de base susceptibles de rétablir l’Occident dans son rôle de socle de la « sécurité dure » dans une époque incertaine.

Une sécurité efficace supposera une aptitude crédible de l’OTAN à s’engager dans toutes les formes de cooptation et à accepter les contraintes qu’implique à tous les niveaux un partenariat avec d’autres institutions d’importance cruciale et avec des États. Au XXIe siècle, la sécurité passe, en effet, par le partenariat. Toutefois, l’élaboration d’un nouveau partenariat stratégique supposera une démarche descendante audacieuse, et non une démarche ascendante gradualiste. Faute de cela, la planification se muera tout simplement en gestion du déclin, ce qu’aucun d’entre nous ne peut se permettre.

Seule une véritable stratégie – et non une bureaucratie – permet de définir réellement les priorités, et la mise au point de cette stratégie exigera une direction politique bien informée, du courage politique et un nouveau consensus stratégique au sein de l’Alliance, qui devra être déterminée à générer l’effet stratégique pour lequel elle a été créée (et disposée à y consacrer des ressources).

C’est la raison pour laquelle un nouveau concept stratégique « musclé » est vital dans une nouvelle ère stratégique.

C’est la raison pour laquelle l’article 5 doit être revu en tant que fondement de la crédibilité militaire de l’Alliance, au centre d’une nouvelle architecture de défense stratégique.

C’est la raison pour laquelle les pays de l’OTAN doivent agir pour renforcer les traités d’équilibre militaire et de non-prolifération par les moyens de contre-prolifération, y compris une défense antimissile appropriée.

C’est la raison pour laquelle l’Alliance doit créer des forces capables et désireuses de faire face à la liste des tâches stratégiques de demain et, par le biais d’un leadership civilo-militaire, de recourir à toutes les formes de la puissance sécuritaire.

Bucarest doit marquer le lancement d’une véritable sécurité stratégique, une sécurité fondée sur une puissance militaire crédible et capable de prévaloir dans tous les aspects de l’engagement sécuritaire. Tel est le défi en matière de planification.

Winston Churchill a dit un jour : « Maintenant, ce n’est pas la fin. Ce n’est même pas le début de la fin. Cependant, est-ce peut-être la fin du début ». Si le sommet de Bucarest peut se montrer à la hauteur des paroles de Churchill, on pourra véritablement dire que l’OTAN se prépare à ce qui sera un nouveau grand siècle de la sécurité. Bucarest aura alors accompli sa mission.

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