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Bucarest: Planificación y asociación para la seguridad del siglo XXI

En Bucarest es donde tenemos que plantear las preguntas difíciles, afirman Julian Lindley-French y James Townsend. Y si no se obtienen las respuestas adecuadas, la Alianza no se estará adaptando adecuadamente a las amenazas de seguridad del nuevo siglo.

© James McLoughlin / Van Parys Media

Buscar un mejor enfoque para obtener un mayor efecto estratégico

La Cumbre de la OTAN en Bucarest constituye un evento importante, en un momento en el que la voluntad y convicción colectivas de la Alianza se ven puestas a prueba.

En todo debate sobre la OTAN subyace implícita una cuestión simple pero profunda: ¿tiene la Alianza la mentalidad estratégica necesaria para intervenir ante los nuevos retos y amenazas que aparecen en el mundo?

La competición energética, la proliferación de armas de destrucción masiva, el terrorismo de ámbito mundial, las pandemias, el calentamiento global, la ciber-defensa, la interrupción y destrucción de las infraestructuras esenciales y, por supuesto, Afganistán, aportan el telón de fondo para una serie de cumbres que tendrán lugar dentro del periodo 2008-2010. El conjunto de todos estos factores demostrará si la Alianza está planificando su triunfo o preparando su fracaso.

Está ya próximo el punto de inflexión y, a pesar de sus muchas contradicciones, la OTAN, en su calidad de única organización occidental realmente global, sigue siendo la mayor esperanza de Occidente para conseguir un efecto estratégico en el siglo XXI.

Para conseguirlo debe elaborarse durante este periodo un nuevo concepto estratégico que restablezca la vinculación entre las estrategias y sus efectos, como fundamento para la planificación de la Alianza. Sólo entonces la OTAN se convertirá en un centro de referencia a nivel de seguridad y defensa estratégicas, un paso imprescindible si la Alianza quiere serle útil a su gente en una nueva era estratégica.

La agenda de Bucarest confirma la importancia del momento. Los asuntos todavía pendientes de la década de los noventa se combinan con los retos de principios del nuevo milenio: la posible ampliación con los tres países del Adriático, un plan global militar y político para Afganistán, el futuro de Kosovo, el rumbo de la NRF, qué hacer con el conflicto latente entre la OTAN y la UE, la defensa de misiles e, incluso, el comienzo del debate sobre un nuevo tipo de concepto estratégico.

Las estructuras deben adaptarse al potencial, pero el potencial debe estar guiado por la perspectiva y las ideas, y para eso se requiere audacia y visión de futuro.

El problema no es culpa de la OTAN per se. A fin de cuentas, la Alianza será siempre todo lo buena que permitan la voluntad colectiva y el nivel de ambición de sus miembros. La reforma de los centros de mando y el nuevo proceso de planificación integrada de la defensa demuestran hasta qué punto la propia OTAN se está moviendo en la dirección estratégica adecuada.

Sin embargo, sigue existiendo un profundo dilema a causa del enfoque decididamente regional y táctico que mantienen demasiados países de la OTAN. Por eso en la Cumbre de Bucarest debería abordarse el tema del nivel de ambición de la Alianza, pero, dadas las implicaciones de la cuestión, probablemente se evitará debatirlo. Desgraciadamente, el dilema del nivel de ambición enmascara una cuestión fundamental para la Alianza: ¿Para qué se planifica? ¿Qué fuerzas armadas necesitan los países de la OTAN en vista del amplio conjunto de amenazas y retos que debe afrontar la organización, y cómo se deben organizar y financiar?

Lo cierto es que en vista de las limitaciones del capital humano y financiero disponible para las inversiones en defensa, tanto en la OTAN como en la UE, Occidente todavía tiene que analizar adecuadamente la clase de instituciones y fuerzas que con mayor probabilidad podrán producir una seguridad rentable para toda la multitud de tareas que el poderío occidental de seguridad (que no consiste tan sólo en el poderío militar) tendrá que afrontar, y de las que la defensa es solamente una porción.

El problema es el siguiente: las mal llamadas “guerras de elección” son las guerras del pasado. Se dan todas las condiciones para el retorno de la competición estratégica estatal entre grandes potencias con dos –o incluso uno solo– ciclos de planificación de la defensa. Una circunstancia que también se ve impulsada por el lado oscuro de la globalización que podría facilitar que un poder todavía más destructivo quedara a disposición de los países más pobres o incluso de grupos terroristas. Sin embargo, la estabilización estratégica sigue considerándose como un hecho dentro del pensamiento estratégico de Occidente.

La OTAN tiene que prepararse para poder provocar efectos lo más estratégicos e intensos que sea posible, a la vez que mantiene una política de seguridad creíble en aquellos lugares en los que debe ponerse límite a ese lado oscuro de la globalización. El resultado es una crisis de potencial frente a capacidad en la que la necesidad de guerreros integrados en la red parece ir en detrimento de la también necesaria masa crítica de soldados pisando el terreno.

Para resolver la crisis de potencial frente a capacidad, la OTAN tiene que ser audaz

Para resolver la crisis de potencial frente a capacidad resulta necesaria una respuesta que para los estándares de la OTAN podemos calificar de radical. Refiriéndose a la batalla de Huertgen, en 1944, el Jefe de Estado Mayor de Eisenhower, Walter Bedell, dijo “Nunca hacemos nada audaz. Siempre hay 17 personas con las que tratar, así que tenemos que llegar a compromisos, y los compromisos nunca son audaces”.

© Akg-Images / Reporters

Gulliver: el peligro de verse atado por los pequeños detalles

En el mundo actual existen dos requisitos de primer orden en los que se fundamenta la credibilidad estratégica: una gran estrategia eficaz y una organización de poder cohesiva y rentable a nivel de seguridad general y regional, ambas apoyadas en los ejes paralelos de unos esfuerzos nacionales coherentes y conjuntados y unas asociaciones eficaces y amplias. Las estructuras deben adaptarse al potencial, pero el potencial debe estar guiado por la perspectiva y las ideas, y para eso se requiere audacia y visión de futuro.

Sin embargo, cuando las tareas hacen que la estructura aumente exponencialmente sin que existan ni visión ni estrategia, el resultado acaba siendo un enquistamiento de la burocracia que conduce inevitablemente a la ralentización, alargamiento y reducción del efecto estratégico. Demasiada gente dentro de la Alianza ha perdido de vista el arte de la estrategia y lo ha reemplazado por un enfoque burocrático respecto a la seguridad que no conduce al éxito estratégico, sino a la preservación y entronización de esa misma burocracia.

Desgraciadamente, la misma responsabilidad histórica de la OTAN de garantizar una Europa libre y unida tiende a perjudicar la necesidad de una Alianza capaz de actuar y pensar a lo grande. El proceso de gestión de la ampliación conlleva la necesaria introducción de una gran cantidad de personal civil y militar que lógicamente necesita tiempo para conocer y comprender plenamente el papel estratégico de la OTAN. Este proceso de atrincheramiento se ha visto reforzado por los numerosos europeos que sólo parecen dispuestos a reconocer el nivel máximo de amenaza admisible para justificar su retirada hacia posiciones euro-aislacionistas.

Ahora que nos acercamos al sexagésimo aniversario de la creación de la OTAN, la Alianza en su conjunto debe mirar hacia atrás y analizar las razones estratégicas esenciales para su existencia.

Muchos miembros de la Alianza utilizan ampliamente los términos de efecto estratégico y respuesta rápida aunque su proceso de preparación desemboca realmente en retrasos y evasivas. Se habla a los cuatro vientos de efectos mientras se descohesiona y estrangula el potencial. Tal y como siempre ocurre, las víctimas de este autoengaño resultan ser la planificación y cualquier posibilidad de progreso real en cuestiones esenciales como unos capacitadores estratégicos suficientes y la financiación común de las operaciones.

A falta de consenso estratégico, el vínculo político y de seguridad que aúna los eventos a los que la Alianza debe dar forma, las fuerzas y medios comprometidos para ellos y la dura planificación tan necesaria para dirigirlos, se ha vuelto peligrosamente débil. Y el resultado es que apenas existe conexión entre las misiones y tareas de la Alianza, tal y como se plasmaron en noviembre de 2006 en la Directiva Política Global (CPG), y los medios, métodos y mecanismos con los que se pretende conseguirlos. Dicho de otro modo, la estrategia de la Alianza tiene buen aspecto sobre el papel, pero no consigue impulsar la modernización de pensamiento y de fuerzas en un número suficiente de miembros que actuarían como un conjunto eficaz de motores de planificación.

Ante este vacío la planificación en profundidad se ve perjudicada mientras los países miembros toman rumbos divergentes, de modo que la brecha interna en el pensamiento estratégico de la Alianza está alcanzando una anchura peligrosa. Y por eso la OTAN se refugia con excesiva frecuencia en debates estériles sobre la organización de algo que de por sí es ya inadecuado.

Sin unos criterios eficaces para la planificación de la defensa y sus fuerzas, la falta de estrategia provoca una lista aparentemente infinita de tareas para pequeñas unidades en escenarios demasiado amplios, durante mucho tiempo y a gran distancia. Lo cierto es que actualmente las fuerzas de la OTAN casi nunca realizan el tipo de misiones para las que han sido diseñadas y equipadas. Eso incrementa el riesgo, no sólo para esas mismas fuerzas sino para la gente a la que quieren servir y proteger.

Se debía ofrecer a países como Australia, India, Japón y Corea del Sur la posibilidad de participar en los estándares de planificación fundamentales que pueden reponer a Occidente como cimiento de la seguridad en una época de incertidumbre.

Sensibilizados –e incluso traumatizados– por la experiencia colectiva en Afganistán, ninguno de los países miembros de la Alianza parece capaz de aventurar una respuesta al conjunto de cuestiones básicas sobre la OTAN: ¿Qué escenario de seguridad pretenden crear los Aliados de aquí a diez años? ¿Cómo se debe preparar a sus sociedades para que estén dispuestas a soportar el coste de las futuras obligaciones de seguridad? ¿Qué tipo de fuerzas necesitan realmente los miembros de la OTAN dentro de un entorno de seguridad tan complejo? Y como mínimo, ahora que nos acercamos al sexagésimo aniversario de su creación, la Alianza en su conjunto debe mirar hacia atrás y analizar las razones estratégicas esenciales para su existencia.

La búsqueda del efecto estratégico por parte de la OTAN

A pesar del indudable potencial de los países de la Alianza, el cáncer de la búsqueda de consenso ha exacerbado las conductas reactivas, tímidas y dubitativas justo en el momento en el que debería verse a la única organización de seguridad estratégica de Occidente pensando a lo grande sobre el mundo en el tiene que actuar. El resultado es una especie de actitud negativa y neurosis estratégica en la que se sustituye el liderazgo por las trivialidades, y la irresolución se enmascara mediante la grandilocuencia. Los avances más marginales se califican de “hecho histórico”, “hito” o “acontecimiento fundamental”. Y se desemboca en una seudo estrategia en la que cuanta menos importancia tenga un compromiso, más impresionante es su denominación. Así que no resulta sorprendente que, en este escenario, “estrategia” sea una de las palabras de las que más se abusan. Basta con analizar los pobres resultados conseguidos por la mayoría de los miembros de la OTAN en los objetivos del Compromiso sobre Capacidades de Praga para darse cuenta del grado de autoengaño alcanzado. Por toda la gente que depende de la Alianza, este estado de cosas debe terminar, y pronto.

La OTAN debe afrontar el dilema de planificación básico para resolver la contradicción interna que supone simultanear la ampliación del número de miembros, la mejora de capacidades y la proyección de efectos.

El punto básico es que a pesar de que se necesita desesperadamente un nuevo concepto estratégico que actualice los esfuerzos de la Alianza, la elaboración de esa misma estrategia corre el riesgo de convertirse en otro ejercicio burocrático y fútil similar al que arruinó el Concepto Estratégico de 1999. Desgraciadamente, no se trata tan sólo de las amenazas que los miembros de la OTAN deben afrontar, sino de la misma cultura que se ha ido creando para tratar de evitar esa confrontación.

No me malinterpreten, la OTAN sí que necesita un nuevo Concepto Estratégico, pero tiene que ser uno capaz de impulsar la convergencia en la planificación de la defensa y sus fuerzas y la unidad de esfuerzos basados en efectos para soportar un nivel de ambición asumido por todo el conjunto de la Alianza. Y para conseguir eso tenemos que enfrentarnos a nosotros mismos.

La necesidad es ya acuciante. En Afganistán la carga de riesgo se va trasladando de los gobiernos a unos mandos operativos que carecen de autoridad, herramientas y recursos suficientes para completar su misión, y a los que luego se culpa del fracaso. Es algo totalmente injusto y absurdo. En la era de seguridad total en la que la Alianza se está moviendo, en la que los potenciales nacionales tienen que utilizarse de forma transnacional, este tipo de falacia estratégica no sólo resulta desafortunada, sino que con el tiempo demostrará ser manifiestamente peligrosa.

Por lo tanto, en Bucarest debe iniciarse el proceso de renovación estratégica que la Alianza necesita desesperadamente. Dicha renovación debe tener cuatro componentes principales.

En primer lugar, deben establecerse de nuevo las directrices planificadoras de la Directiva Política Global como fundamento para el nuevo Concepto Estratégico. Eso incluye la modernización del Artículo 5 como parte de una nueva arquitectura de defensa estratégica (que abarca también la defensa de misiles, la ciber-defensa y el papel de las fuerzas nucleares de la Alianza dentro de un nuevo concepto de disuasión), y el papel de las fuerzas armadas de la OTAN (equipadas con las capacidades necesarias tanto para conseguir efectos estratégicos como para sostener operaciones en el tiempo) en la lucha contra el terrorismo global y la proliferación de armas de destrucción masiva.

En segundo lugar, se precisa una participación política al máximo nivel para el debate sobre el Concepto Estratégico. Sin embargo, existe un problema. El necesario impulso de modernización que debe mantener la Alianza podría verse bloqueado por el calendario de las elecciones estadounidenses. Por eso resultaría útil, además de posible, acordar y volver a establecer los principios fundamentales de la Alianza para el siglo XXI. Lo ideal sería preparar una nueva Carta Atlántica que estuviera disponible para la Cumbre del sexagésimo aniversario, a principios de 2009.

En tercer lugar, hay que acelerar el proceso de planificación de la defensa para que en 2010 la OTAN sea capaz de desplegar al menos dos grandes operaciones conjuntas y seis operaciones de menor tamaño gracias al desarrollo de unas capacidades y potenciales asumibles. Para ello habrá que adaptar el modelo de transformación para disminuir el coste por soldado que ha provocado la existencia de unas fuerzas europeas excesivamente reducidas y que agrava la crisis entre potencial y capacidad. Ese tipo de fuerzas precisará de un proceso optimizado de planificación integrada de la defensa que combine al personal de planificación y de inversiones en defensa en una sola función planificadora centralizada.

En cuarto lugar, la gran época de la ampliación de la OTAN está próxima a su fin. Es de esperar que en Bucarest se aprueben avances importantes hacia la conclusión en los próximos años de la misión histórica de la Alianza de mantener su compromiso con la gente que estuvo en los dos lados del Telón de Acero durante la guerra fría, abriendo sus puertas a nuevos miembros. Sin embargo, hay que cambiar todo el concepto de asociación. Si la OTAN va a convertirse en el centro de seguridad estratégica que debe ser, entonces sus asociaciones deben perseguir efectos estratégicos además de la simple estabilidad regional. Eso implica abrir las puertas a asociaciones con países de todo el mundo con nuestra misma forma de pensar, que quieran unirse a la misión estratégica de estabilización de la Alianza. Hablo de países como Australia, India, Japón y Corea del Sur, además de otros muchos como ellos que no pretenden el ingreso en la OTAN, a los que se les puede ofrecer participar en los estándares de planificación fundamentales que pueden reponer a Occidente como cimiento de la seguridad en una época de incertidumbre.

Una seguridad eficaz implicaría una capacidad creíble de la OTAN para intervenir en todas las formas de cooptación y en todos los niveles de coerción en asociación con otras instituciones fundamentales y países socios. Lo cierto es que, en el siglo XXI, seguridad equivale a asociación. Pero la creación de una nueva asociación estratégica implica una empresa audaz iniciada por los niveles más altos de decisión, no un esfuerzo incremental a partir de la base. La alternativa sería que la planificación se convierta en una pura gestión de la decadencia, y eso no nos lo podemos permitir.

Solamente con una verdadera estrategia –que no burocracia– se pueden definir realmente las prioridades, y para el desarrollo de dicha estrategia hará falta una dirección política bien informada, valentía política y un nuevo consenso estratégico en el que la Alianza esté comprometida (y dispuesta a invertir) con la función de efecto estratégico para el que fue creada.

Por eso resulta imprescindible un nuevo concepto estratégico con garra y firmeza para una nueva era estratégica.

Por eso debe renovarse el Artículo 5 como cimiento de la credibilidad militar de la Alianza en el núcleo de una nueva arquitectura de defensa estratégica.

Por eso los países miembros de la OTAN deben actuar para reforzar los tratados de equilibrio militar y no proliferación potenciando las capacidades anti-proliferación, como la defensa de misiles.

Por eso la Alianza debe crear fuerzas capaces y dispuestas a afrontar la lista de tareas estratégicas del futuro, y mediante un liderazgo civil y militar conseguir influencia en todas las modalidades de seguridad.

Bucarest debe ser el inicio de la creación de una verdadera seguridad estratégica, que se base en un poderío militar creíble y que sea capaz de vencer en todas las modalidades de intervención de seguridad. Ese es el reto de planificación.

Winston Churchill dijo una vez: “Esto no es el final. Ni siquiera es el principio del final. Pero quizás sí que sea el final del principio.” Si Bucarest puede estar a la altura de las palabras de Churchill, se podrá decir con razón que la OTAN está preparándose para lo que va a ser otro gran siglo de seguridad. Y Bucarest habrá cumplido su misión.

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