Bukarest: Planung und Partnerschaft für die Sicherheit im 21. Jahrhundert

Bukarest ist der richtige Ort für schwierige Fragen, so Julian Lindley-French und James Townsend. Und mangels adäquater Antworten wird das Bündnis sich nicht gut den Anforderungen, die sich im Lichte der Sicherheitsbedrohungen des neuen Jahrhunderts stellen, anpassen können.

© James McLoughlin / Van Parys Media

Ein schärferes Bild für eine stärkere strategische Wirkung

Der NATO-Gipfel in Bukarest ist wichtig, da er zu einer Zeit stattfindet, in der der kollektive Wille und die Überzeugung des Bündnisses auf eine harte Probe gestellt werden.

Teil einer jeden Debatte über die NATO ist eine einfache, aber tiefgreifende Frage: Besitzt die NATO die strategische Kreativität angesichts der neuen Bedrohungen und Herausforderungen in der NATO-Welt?

Energiewettbewerb, die Zunahme der Massenvernichtungswaffen, der weltweit operierende Terrorismus, Pandemien, globale Erwärmung, Cyberkriege, Aufbruch und Zerstörung kritischer Infrastrukturen und natürlich Afghanistan werden auf dem düsteren Hintergrund einer Reihe von Gipfeln in dem Zeitraum von 2008 bis 2010 bilden. Auf all diesen Gipfeln kann sich zeigen, ob das Bündnis sich auf den Erfolg oder sein Scheitern vorbereitet.

Ein strategischer Wendepunkt steht an, doch trotz all ihrer Widersprüche bleibt die NATO als die einzige strategische Organisation des Westens die größte Hoffnung für einen strategischen Effekt im 21. Jahrhundert.

Dazu muss ein neues Strategisches Konzept ausgearbeitet werden für den Zeitraum, in dem das Verhältnis zwischen Strategie und Wirkung als die Grundlage der Bündnisplanung wiederhergestellt wird. Erst dann wird die NATO zum Nabel der strategischen Sicherheit und Verteidigung, die eine wesentliche Rolle spielt, wenn das Bündnis den Völkern in einem neuen strategischen Zeitalter zu dienen gedenkt.

Die Bukarester Agenda bestätigt die Bedeutung des Augenblicks. Die Themen der neunziger Jahre sind die Herausforderungen ab dem Jahre 2000 – mögliche Erweiterung um die drei Adrialänder, ein umfassender politisch-militärischer Plan für Afghanistan, die Zukunft des Kosovo, was wird aus der NRF, was soll mit dem eingefrorenen NATO-EU-Konflikt geschehen, Raketenabwehr und vielleicht eine vorzeitige Debatte über ein neue strategisches Konzept.

Struktur folgt der Macht, aber Macht muss sich aus Visionen und Ideen nähren. Dazu sind echter Mut und Visionen erforderlich.

Das Problem ist nicht der Fehler der NATO an und für sich. Die NATO ist nämlich nur so gut, wie ihre Partner es gemeinsam wollen und erstreben. Die Reform der Hauptquartiere sowie der neue integrierte Verteidigungsplanungsprozess zeigen auf, inwiefern die NATO sich in die angemessene strategische Richtung bewegt.

Dennoch herrscht noch immer ein großes Dilemma wegen der strikt regionalen und taktischen Haltung zu vieler NATO-Länder. Die Zielsetzungen der NATO müssen deshalb auf dem Gipfel von Bukarest erörtert werden. Wegen der Konsequenzen wird dieses Thema wahrscheinlich gemieden. Leider verdeckt das Dilemma der Zielsetzungen die Kernfrage für das Bündnis: was soll geplant werden? Welche Streitkräfte brauchen die NATO-Länder angesichts der breiten Drohungen und großen Herausforderungen des Bündnisses? Welche Organisation? Welche finanziellen Mittel?

In Anbetracht der beschränkten finanziellen und menschlichen Mittel für Verteidigungsinvestitionen in der NATO oder EU muss der gesamte Westen sich Gedanken darüber machen, welche Kräfte und Institutionen am wahrscheinlichsten eine kosteneffiziente Sicherheit innerhalb der Vielzahl an Sicherheitsaufgaben der westlichen Sicherheitskräfte (neben den militärischen) gewährleistet – und wo die Verteidigung nur eine Nebenrolle spielen würden.

Das Problem ist, dass die "Wahlkriege" – ein unglücklich gewählter Begriff – passé sind. Alle Bedingungen für den erneuten strategischen Wettlauf zwischen den Supermächten über einen oder selbst zwei Verteidigungsplanungszyklen sind erfüllt. Das Feuer wird von der hässlichen Seite der Globalisierung angefacht. Allzu leicht steht noch zerstörerische Macht ärmeren Ländern oder auch radikalen Gruppen zur Verfügung. Strategische Stabilisierung ist nun aber Bestandteil der Strategie des Okzidents.

Die NATO muss sich auf größten und intensivsten strategischen Effekt vorbereiten. Sie muss aber zugleich ein glaubwürdiges Sicherheitsorgan dort bleiben, wo die dunkle Seite der Globalisierung in die Schranken zurückgewiesen werden muss. Die Folge ist eine Machbarkeit-Kapazitäts-Kluft, wobei die Not an vernetzter Verteidigung scheinbar den Bedarf an einer kritischen Masse Soldaten erstickt.

Überwindung der Machbarkeit-Kapazitäts-Kluft – die NATO muss mehr Mut zeigen.

Die Lösung der Machbarkeit-Kapazitäts-Diskrepanz erfordert nach NATO-Maßstäben eine radikale Antwort. Über die Schlacht von Hürtgen 1944 sagte Eisenhowers Stabschef Walter Bedell Smith: "Wir tun nie etwas Leichtsinniges. Wir haben mit mindestens 17 Leuten zu tun. Wir müssen also Kompromisse eingehen. Und Kompromisse sind niemals leichtsinnig."

© Akg-Images / Reporters

Gulliver: Die Gefahr, von Kleinigkeiten gefesselt zu werden…

In der heutigen Welt gibt es zwei Hauptanforderungen, auf denen strategische Glaubwürdigkeit beruht: effiziente globale Strategie und kohärente, kosteneffiziente Organisation der Macht auf strategischer und regionaler Sicherheitsebene neben den umfassenden und kohärenten nationalen Bemühungen und wirkungsvoller, weitreichender Partnerschaften. Struktur folgt der Macht, aber Macht muss sich aus Visionen und Ideen nähren. Dazu sind wirklicher Mut und Visionen erforderlich.

Wenn jedoch die Aufgaben die Struktur exponentiell in Ermangelung einer Strategie oder Vision vergrößern, ist das Ergebnis eine Vermehrung der Bürokratie, die unweigerlich den strategischen Effekt verlangsamt und einschränkt. Zu viele Partner des Nordatlantischen Bündnisses haben die Kunst der Strategie verlernt und diese durch einen bürokratischen Sicherheitsansatz ersetzt, der nicht zum strategischen Erfolg führt, sondern zur Wahrung und Förderung der Bürokratie allein.

Leider steht die historische Verantwortung der NATO für ein freies und ganzes Europa dem Bedarf an einer NATO, die in großen Räumen denken und handeln kann, im Weg. Allein die Handhabung der Erweiterung erfordert die Einbringung einer beträchtlichen Zahl von militärischem und zivilem Personal, das verständlicherweise Zeit benötigt, um die strategische Rolle der NATO voll und ganz zu erfassen. Der bürokratische Prozess wurde noch verstärkt durch zahlreiche Europäer, die allem Anschein nach nur ein solches Maß an Bedrohung anerkennen, das ihren Rückzug in einen Euro-Isolationismus rechtfertigt.

Während wir uns dem 60. Jahrestag der Gründung der NATO nähern, muss das gesamte Bündnis sich auf die grundsätzlichen strategischen Gründe seiner Existenz rückbesinnen.

Viele Partner des Bündnisses reden von strategischer Wirkung und raschem Eingreifen, während der Prozess der Vorbereitung dieser Ziele zu Verzug und Winkelzügen führt. Es ist noch die Rede vom "Effekt", während die Macht zerstückelt und gezügelt wird. Wie immer fallen der Selbsttäuschung die gesunde Planung und echter Fortschritt zu wichtigen Themen wie angemessene Strategieförderung und die gemeinsame Finanzierung von Operationen zum Opfer.

In Ermangelung eines Strategiekonsenses ist das sicherheitspolitische Band, das das Bündnis schmieden soll, sind die Kräfte und Mittel, die dazu angewandt werden, und die straffe Planung, die dazu erforderlich ist, gefährlich löcherig geworden. Folglich wird nur ein geringer Zusammenhang zwischen, zum Beispiel, den Missionen und Aufgaben des Bündnisses laut der im November 2006 erstellten Comprehensive Political Guidance (CPG – umfassenden politischen Leitlinien) und den Mitteln, Methoden und Systemen, die diese erfüllen sollen, hergestellt. Mit anderen Worten sieht die Strategie der NATO auf dem Papier gut aus, scheitert aber bei der notwendigen Änderung des Denkens und der Kräfte bei vielen Bündnispartnern, die deshalb kaum als effizientes Planungsteam auftreten können.

In diesem Vakuum wird eine vernünftige Planung schwierig, weil jeder in eine andere Richtung geht. Das Ergebnis ist, dass die Kluft innerhalb des Bündnisses, wenn es um die Strategie geht, sich gefährlich vergrößert hat. Infolgedessen bleibt das Bündnis zu oft in groß angelegten, ergebnislosen Debatten über die Organisation von Kleinigkeiten stecken.

Ohne effiziente Verteidigungs- und Kräfteplanungskriterien verliert sich die NATO in kopflosen Strategien und scheinbar endlosen Listen von Aufgaben für kleine Truppen in großen Arealen über längere Zeiten und Entfernungen. In der Tat tun die NATO-Streitkräfte sehr selten das, wozu sie im Grunde da sind, weil sie nicht ausreichend für ihre Missionen ausgerüstet sind. Dies vergrößert die Risiken für die Truppen selbst und auch für die Menschen, denen sie dienen sollen.

Staaten wie Australien, Indien, Japan und Südkorea sollte der Zugang zu den grundlegenden Planungsstandards gewährt werden, damit der Westen erneut als Bollwerk der Sicherheit zur heutigen unsicheren Zeit fungieren kann.

Sensibilisiert, wenn nicht gar traumatisiert von der gemeinsamen Afghanistan-Erfahrung scheint kein NATO-Mitglied zu einer Antwort zur wichtigsten Frage bereit zu sein: welches Sicherheitsformat möchten die Bündnispartner in zehn Jahren präsentieren? Wie bereitet man die Gesellschaften am besten auf die Kosten künftiger Sicherheitsverpflichtungen vor? Welche Truppen wünschen sich die NATO-Partner im derzeit komplexen Sicherheitskontext? Zumindest sollte das Bündnis am Vorabend des 60. Jahrestages der NATO-Gründung sich auf die eigentlichen strategischen Gründe seines Bestehens rückbesinnen.

Das Streben der NATO nach strategischer Wirkung

Trotz der unangefochtenen Macht der NATO-Nationen hat das Geschwür des Nicht-Konsenses die Reaktionsangst, die Furcht und die Unsicherheit zu einer Zeit verstärkt, in der der Okzident seine Sicherheit in einem großen, weltweiten Rahmen, in dem er operieren muss, zu organisieren hat. Die Folge ist eine Art Strategieablehnung und -neurose, wobei Führungsqualitäten Trivialem weichen muss und Unentschiedenheit hinter großartigen Parolen versteckt wird. Die kleinsten Forschritte werden allzu oft als "historisch", "Meilenstein" und/oder "Wendepunkt" bezeichnet. Die Folge ist eine Ersatzstrategie, bei der die nichtigste Absichtserklärung die höchste Note erhält. Es ist daher kaum verwunderlich, dass in dem Umfeld das Wort "Strategie" am häufigsten beansprucht wird. Man braucht sich nur die schwache Leistung der meisten NATO-Mitglieder bei der Erfüllung der Prager "Fähigkeitsverpflichtungen" anzuschauen, um sich des Grades der Selbsttäuschung bewusst zu werden. Um der Menschen in den Bündnisländern willen muss diesem Zustand möglichst bald ein Ende bereitet werden.

Die NATO muss sich dem tiefgreifenden Planungsdilemma stellen, wenn sie eine Lösung für den inhärenten Widerspruch ihrer Erweiterung, die Verbesserung ihrer Möglichkeiten und die Erzielung einer Wirkung finden möchte.

Tatsache ist, dass, während ein neues strategisches Konzept für die NATO dringend benötigt wird, die Ausarbeitung einer solchen modernen Strategie Gefahr läuft, eine weitere bürokratische Übung und ein sinnloses Unterfangen zu werden, das schon das strategische Konzept 1999 lähmte. Leider sehen sich die NATO-Mitglieder nicht allein externen Bedrohungen ausgesetzt, sondern im Innern einer gewissen Philosophie der strikten Konfliktvermeidung.

Natürlich braucht die NATO ein aktuelles Strategisches Konzept, ein Konzept, das die Konvergenz bei der Planung der Verteidigung und Truppenstärken sowie den auf Wirksamkeit ausgerichteten Konsens fördert und auf diese Weise die Zielsetzungen des Bündnisses stützt. Doch dazu muss die NATO sich mit sich selbst auseinandersetzen.

Die Zeit drängt. In Afghanistan wurde die Last des Risikos von den Hauptstädten auf die Schultern der Einsatzbefehlshaber übertragen, die nicht über angemessene Autorität, Mittel und Ressourcen verfügten und anschließend des Scheiterns angeklagt wurden. Dies ist grob ungerecht und äußerst nutzlos. In einer Zeit der totalen Sicherheit, zu der sich die NATO hinbewegt und in der die ganze nationale Macht über Landesgrenzen hinaus mobilisiert werden muss, ist eine derartige Strategie nicht nur zum Scheitern verurteilt, sondern rundweg gefährlich.

Deshalb muss Bukarest den Prozess einer strategischen Erneuerung, die das Bündnis dringend benötigt, einläuten. Zu dieser Erneuerung gehören vier Hauptrichtungen.

Erstens eine erneute Bestätigung der Planungstriebfedern in den umfassenden politischen Leitfäden als Grundlage des neuen Strategiekonzeptes. Dies beinhaltet die Modernisierung des Artikels 5 als Teil der neuen Verteidigungsarchitektur (einschließlich Raketenabwehr, Cyberabwehr und die Rolle der nuklearen Streitkräfte der NATO im Rahmen eines neuen Konzeptes der Abschreckung) sowie die Rolle der bewaffneten NATO-Streitkräfte (mit den notwendigen Fähigkeiten für strategischen Effekt und die operative Unterstützung), die Bekämpfung des global operierenden Terrorismus und der Zunahme von Massenvernichtungswaffen.

Zweitens die politische Unterstützung für die Einleitung der Diskussionen über das Strategiekonzept. Das Problem dabei ist, dass der Prozess der Modernisierung des Bündnisses durch den Zeitpunkt der Wahlen in den USA vereitelt werden könnte. Aus diesem Grund wäre es nicht nur günstig, sondern ebenfalls machbar, dass die Grundsätze des Bündnisses im 21. Jahrhundert erneut vereinbart und bestätigt würden. Ideal wäre die Vorbereitung einer „Atlantikcharta“ für den NATO-Gipfel zum 60. Gründungstag Anfang des Jahres 2009.

Drittens muss der Planungsreformprozess beschleunigt werden, damit die NATO bis 2010 zumindest zwei größere gemeinsame Einsätze und sechs kleinere Operationen ausgehend von den entwickelten erschwinglichen Fähigkeiten und Kapazitäten durchführen kann. Zu diesem Zweck muss das Transformationsmodell dahingehend geändert werden, dass die Kosten pro Soldat gesenkt werden. Diese Kosten halten die europäischen Streitkräfte zu klein und verschärfen die Diskrepanz zwischen den Fähigkeiten und den Kapazitäten. Die Streitmacht muss bedarf eines rationalisierten integrierten Planungsprozess, der die Mitarbeiter der Verteidigungsplanung und die Investitionen in die Verteidigung in eine zentrale Planungsstelle zusammenbringt.

Viertens steht die große Zeit der NATO-Erweiterung vor der Tür. Bukarest wird hoffentlich ein wichtiger Meilenstein in der anstehenden Erfüllung der historischen Mission der NATO sein, das Versprechen, das gegenüber den Menschen auf beiden Seiten des Eisernen Vorhangs zur Zeit des Kalten Krieges gemacht wurde, mit der Aufnahme neuer Mitgliedsländer einzulösen. Dennoch ist das gesamte Partnerschaftskonzept änderungsbedürftig. Wenn die NATO die Rolle des Dreh- und Angelpunktes der strategischen Sicherheit übernehmen soll, muss unter Partnerschaft sowohl der strategische Aspekt als auch regionale Stabilität verstanden werden. Mit anderen Worten soll eine Partnerschaft gleichgesinnten Staaten weltweit, die sich der strategischen Stabilisierungsmission der NATO anschließen möchten, angeboten werden. Länder wie Australien, Indien, Japan und Südkorea gehören zu den wenigen, die nicht Mitglied werden möchten, doch sollten ihnen der Zugang zu den wichtigsten Planungsstandards, die den Westen zu einem Bollwerk der Sicherheit in der derzeitigen unsicheren Lage machen, gewährt werden.

Effektive Sicherheit erfordert das glaubwürdige Versprechen der NATO, sich für alle Formen der Kooptierung und alle Ebenen der Bündnistreue mit anderen wichtigen Institutionen und staatlichen Partnern einzusetzen. Sicherheit im 21. Jahrhundert bedeutet nämlich in erster Linie Partnerschaft. Die Bildung einer neuen strategischen Partnerschaft bedeutet Top-Down-Durchsetzungsvermögen, nicht von unten nach oben. Andernfalls verkümmert die Planung zu einer Begleitung des Verfalls – und das kann sich keiner von uns leisten.

Nur echte Strategie, nicht Bürokratie, kann echte Prioritäten setzen. Die Entwicklung der Strategie erfordert informierte politische Führung, politischen Mut und einen neuen Strategiekonsens in dem Bündnis sowie das Engagement für und die Bereitschaft zur Investition in die strategische Rolle, für die die NATO ins Leben gerufen worden war.

Aus dem Grund ist ein neues Strategiekonzept mit Hand und Fuß in einem neuen strategischen Zeitalter von grundlegender Bedeutung.

Deshalb muss der Artikel 5 neu formuliert werden als Basis der militärischen Glaubwürdigkeit der NATO im Zentrum der neuen Verteidigungsstruktur.

Deshalb müssen die NATO-Nationen sich für die Festigung der Verträge über das militärische Gleichgewicht und über die Nichtaufrüstung mit der Macht zur Gegenaufrüstung, zu der auch eine stichhaltige Raketenabwehr gehört, einsetzen.

Deshalb muss das Bündnis Kräfte sammeln, die fähig und bereits sind, sich der strategischen Aufgaben der Zukunft anzunehmen, und über die zivile und militärische Führungsebene allen Formen der Sicherheitsverteidigung Vorschub leisten.

Bukarest muss der Startschuss zu einer echten strategischen Sicherheit sein, die sich auf glaubwürdige militärische Macht stützt und in allen Bereichen der Sicherheit nicht wankt. Das ist das eigentliche Planungsziel.

Winston Churchill sagte einmal: "Das ist nicht das Ende, nicht einmal der Anfang vom Ende. Aber es ist vielleicht das Ende vom Anfang." Wenn Bukarest diese Worte Churchills beherzigt, könnte man wirklich behaupten, dass die NATO sich entschieden auf ein weiteres großes, sicheres Zeitalter vorbereitet. Bukarest hätte seine Aufgabe erfüllt.

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