NATO og Madonna-kurven: hvorfor er et nytt strategisk konsept avgjørende

© DPA / Reporters

Remodellering av NATO må skje umiddelbart, i følge Peter van Ham.

Her hevder han at NATOs "makeover" bør begynne med et forsøk på å utforme et nytt, strategisk konsept.

Å vise vei: Bedrifter bruker Madonna som rollemodell for selv-gjenoppfinning. Nå er det NATOs tur.

Helsefirmaer gjenoppfinner seg selv år om annet. Uten innovasjon mister de markedskrefter og blir irrelevante.

Derfor trenger NATO policyentreprenører som er villige til å gi Alliansen en ny rett til liv og et nytt fokus.

I dag er det knapt en utfordring som Vesten står overfor som NATO ikke har blitt forpliktet til å legge til sin allerede fulle agenda. På toppen av tradisjonelle oppgaver som territorielt forsvar og fredsbevaring, arbeider NATO nå med WMD-spredning, missilforsvar og cybersikkerhet.

I sin multifunksjonalitet begynner NATO å likne en sveitsisk lommekniv med alle sine redskaper synlig. Men som vi alle vet, åpne lommekniver er besværlige saker, og samtidig som de er forberedt på å gjøre alt, er de faktisk ikke gode til noe. Dette er grunnen til at NATO trenger å få nye redskaper, og starte med en revisjon av dens foreldete, strategiske konsept.

Dagens strategiske konsept, erklæringen om Alliansens kjerneoppgaver, ble vedtatt i april 1999, midt under NATOs krig i Kosovo. Dette nøkkeldokument er dermed eldre enn det strategiske paradigmeskiftet etter den 11. september, så vel som NATOs misjon i Afghanistan, den første utenfor det euro-atlantiske området.

Tidligere har ikke de allierte forberedt strategiske konsepter ofte (i 1952, 1967,1991 og 1999), men historien synes å utvikle seg raskt for tiden Derfor ønsket NATOs generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer et nytt, strategisk konsept i februar 2007, og hevdet at pågående operasjoner i Afghanistan og Kosovo har gitt Alliansen ”erfaringer fra sikkerhet i det 21. århundre. Vi må bygge dem inn i våre styringsdokumenter slik at de implementeres i praksis”.

"Hvis det ikke er ødelagt, ikke reparer det"-mentaliteten undervurderer de strategiske utfordringene som NATO møter i dag

Mange embetsmenn i NATOs hovedsteder er imidlertid bekymret for at risikoen ved en slik strategisk revurdering er for stor. De frykter at det kan gjenopplive de transatlantiske stridighetene fra 2002-2003, og åpne sår som nettopp har begynt å leges. De antyder også at med Det omfattende politiske styringsdokumentet som ble vedtatt på toppmøtet i Riga i november 2006, ble det funnet en løsning på NATOs vanskelige situasjon.

Å bare sparke boksen bortover veien vil imidlertid være et alvorlig mistak. Denne ”hvis det ikke er ødelagt, ikke reparer det”-mentaliteten undervurderer de strategiske utfordringene som NATO står overfor i dag.

I dagens debatt er Tysklands kansler Angela Merkel den eneste, politiske lederen som klart har erklært at hun ønsker å se at et nytt, strategisk konsept blir vedtatt på NATOs toppmøte i 2009. Dette vil være vanskelig å få til gitt valgkalenderen i USA, der en ny administrasjon vil ta over i januar 2009, og vil trenge flere måneder på å få satt sammen et nytt team.

Å presentere et nytt, strategisk konsept på NATOs 60-årsjubileum vil være en velkommen bursdagspresang. Enda viktigere enn bra timing er det imidlertid at på NATOs toppmøte i Bucuresti må de allierte forplikte seg til å ta tak i problemet og gjøre det som er nødvendig: akseptere ubehaget ved midlertidig uenighet og sikte mot et nytt, strategisk konsept for NATO som klargjør Alliansens politiske og militære strategi – og kommunisere dette klart til verden omkring.

Hvorfor? Og hvorfor nå?

Dagens debatt om et nytt, strategisk konsept er déjà vu for strategiske analytikere: alle argumenter, pro og con, som kunne høres i 1990-årene, høres på nytt. Hvorfor åpne Pandoras eske? Hvorfor kaste bort diplomatisk energi som kan brukes på viktigere, operative saker? Hvorfor risikere å mislykkes ved å vaske NATOs skittentøy offentlig?

Det er interessant at begge de strategiske konseptene fra 1991 og 1999 var nyskapende og instrumentelle for å gjøre NATO klar til å ta imot nye medlemmer og oppgaver. Ferske erfaringer støtter derfor ikke en forsiktig tilnærming, men antyder heller at en dristigere innstilling kan være bra for Alliansen.

Det kan hevdes at NATO står foran en lakmustest som bestemmer om organisasjonen virkelig fortsatt er en ”allianse”, basert på felles interesser og verdier, eller bare en glorifisert sikkerhetskoalisjon. Det er fire presserende grunner til at en strategisk rekalibrering av NATO er nødvendig:

For å lykkes trenger NATO en pakkeavtale med smertefulle kompromisser, der hvert medlemsland må gi og ta.

For det første må de allierte finne en virksom konsensus om legitimiteten ved å bruke militær makt i ikke-artikkel 5-operasjoner (dvs for andre formål enn selvforsvar), og i ytterste konsekvens, selv uten et eksplisitt mandat fra FNs sikkerhetsråd. På en måte har dette vært det mest kontroversielle, uløste spørsmålet fra det strategiske konseptet fra 1999, som til og med har fått enda større relevans med USAs invasjon i Irak og den amerikanske doktrinen om forebyggende kriger.

Hvis NATO håper på å håndtere terrorisme og WMD-spredning, vil timingen og legitimiteten ved bruk militær makt være en avgjørende faktor som de allierte må være enige om. Som et blikk på noen viktige, strategiske dokumenter imidlertid viser, gjelder ikke dette i dag. EUs sikkerhetsstrategi fra 2003 åpner med den optimistiske observasjon om at ”Europa har aldri vært så velstående, så sikkert, eller så fritt”, selv om USAs sikkerhetsstrategi fra 2006 åpner med den illevarslende erklæringen om at ”Amerika er i krig”. Dette viser muligheten for å infisere Alliansen med et nivå av strategisk schizofreni som er usunn og uholdbar.

Dagens strutserefleks, med hodet i sanden i håp om at problemet vil forsvinne, holder ikke lenger. En forpliktelse må gjøres for å endre NATO til en ekte, funksjonerende, politisk organisasjon, som er forberedt på å diskutere viktige, strategiske ufordringer som Alliansen møter. At det ikke skjer i dag forklarer de avvikende trusseloppfatningene som gjør en kollektiv NATO-innsats vanskelig. Det nord-atlantiske råd (NAC), NATOs viktigste, politiske styringsorgan, fokuserer nå i stor grad sine diskusjoner på Alliansens pågående operasjoner, mens for lite tid blir brukt på potensielle kriser som lurer over horisonten. Et nytt, strategisk konsept bør få slutt på denne ubalansen, for eksempel ved å endre prosedyrene for å fastsette agendaen innen NAC.

For det andre må det bli tatt valg med hensyn til NATOs fremtid som forsvarsorganisasjon. Kollektivt forsvar er åpenbart fortsatt Alliansens ryggrad. Hva betyr imidlertid dette i en tid energikutt og (cyber-)terrorisme er de foretrukne angrepslinjer? NATOs kollektive forsvarsklausul under Artikkel 5 ble som ventet brukt etter den 11. september, som i teorien betyr at hele NATO fortsatt er i en slags kvasi-krigsstatus. Det faktum at vi ganske enkelt glemmer dette viser at Alliansen på nytt må tenke gjennom innholdet i kollektivt forsvar, dens reaksjoner, og betydningen av å få nye instrumenter i sin operative redskapsboks for å møte nye sikkerhetsutfordringer mer effektivt. NATOs militære operasjoner antyder en ny strategi med ”fremskutt forsvar”, der allierte interesser og verdier beskyttes ”ved Hindukush”. Med energisikkerhet på toppen av agendaen og forbindelsene med Russland på frysepunktet, krever imidlertid den ekte, og muligens nye, meningen av Artikkel 5, alvorlig, kollektiv tankevirksomhet.

Alt dette innebærer at NATO må sette opp prioriteter. Alliansens gap mellom forventninger og evner er i ferd med å bli farlig bredt. Som organisasjon kan ikke NATO legge mange politiske redskaper på bordet, og er avhengig av medlemslandenes vilje til å arbeide sammen og slå sammen sine kollektive ressurser og evner. Den pågående striden om finansiering og styrkegenerering for NATO-ledede operasjoner, avslører imidlertid den smuldrende konsensus innen Alliansen, særlig når det gjelder ISAF: NATO bør begynne å sette tæring etter næring. Det nye, strategiske konseptet bør klart forklare hva Artikkel 5 betyr i det 21. århundre, og basert på den nye vurderingen, sette begrensninger på omfang og innhold i NATO-ledede misjoner.

For det tredje, NATO bør bringe sitt forhold til nye, ofte globale partnere og nøkkelspillere som EU og FN til et nytt nivå. I Afghanistan inkluderer ISAF viktige allierte slik som Australia, med 1000 soldater som er engasjert i landets farlige, sørlige provins Uruzgan. Ettersom mange NATO-medlemsland fortsatt er motvillige til å risikere liv og lemmer i disse farlige misjonene, risikerer Alliansen å bli en ”koalisjon av villige”, som vil undergrave den interne solidariteten, og dermed NATOs raison d’être. Hvis NATO velger å gå virkelig globalt, må den trekke globale partnere tettere til organisasjonen, og klargjøre deres rettigheter og forpliktelser under nye og åpne spilleregler.

Det er ikke noe perfekt tidspunkt for en strategisk "extreme makeover" for Alliansen. I dag er en like god dag som en hvilken som helst annen.

Dette gjelder også NATOs bånd til EU og FN. Alliansen er stolt over den ”omfattende tilnærmingen” den tar til operasjoner. I realiteten kan imidlertid dette bare virkeliggjøres ved å bringe inn ressursene til viktige, internasjonale organisasjoner (IOer) som EU, FN og Verdensbanken. Derfor ble IOene for første gang invitert til å diskutere gjenoppbyggingen av Afghanistan under NATOs uformelle møte med forsvarsministre i Noordwijk i oktober 2007. Siden 21 EU-land også er medlemmer av NATO, er det åpenbart krav om større koordinering og felles aksjon mellom begge organisasjonene.

Berlin pluss-arangementet forutsa at EU skulle bruke NATOs ressurser. Nå er det tid for en såkalt Berlin pluss i revers, ettersom Alliansen ønsker å trekke på EUs redskaper, som Den europeiske gendarmeristyrken (EGF), så vel som EUs sivile krisehåndteringsevner. Ettersom FNs avdeling for fredsbevarende operasoner (DPKO) nå har 90.000 soldater deployert under sin myndighet (basert på et budsjett på US $ 5 milliarder årlig), må båndene mellom NATO og FN åpenbart styrkes og formaliseres. Mange forhold er diskutert uformelt, men valgene må snart tas.

For det fjerde, å konfrontere NATOs strategiske valg og dilemmaer rett på, vil ha en rensende effekt innen Alliansen.

De som frykter at veien mot et nytt, strategisk konsept vil bli brolagt med konflikter og gjensidige beskyldninger har bare delvis rett. Hovedproblemet med NATO er at å opprettholde status quo er mer risikabelt enn reform – å klare seg på et vis er det klareste tegn på å mislykkes. I dag bekymrer noen viktige NATO-aktører seg om å føre sine forskjellige perspektiver sammen i et nytt, strategisk konsept. Noen ønsker å bli et virkelig globalt NATO; andre frykter at dette kan avlede fra byggingen av en sterk, europeisk tilnærming.

Det vil uten tvil være vanskelig å gjøre denne sirkelen firkantet, men NATO skylder seg selv å gjøre et alvorlig forsøk. Selv om hovedgevinsten bør være et innovativt og aktivistisk strategisk konsept, kan prosessen med å generere konsensus for NATO være like verdifull som sluttresultatet i seg selv. Kanskje Alliansen bør ta mot til seg, og ta et blad fra EUs bok, hvis siste konstitusjonelle krise har hatt en rensende effekt på den europeiske integreringsprosessen, i stedet for å stoppe den.

Madonna eller dø?

Kvaliteten ved å tilpasse seg til nye oppgaver mens man holder seg trofast til sine egne prinsipper, er noe som forretningsanalytikere kaller Madonna-kurven. Denne kurven er oppkalt etter den legendariske popdivaen som gjenoppfant seg selv hver gang hennes stil og stjernestatus var på nedadgående kurs, men hvis dristighet har løftet henne opp til enda høyere nivåer av relevans og berømmelse.

NATO bør følge Madonna-kurven, og ikke vente til dens kontroverser eskalerer til offentlige krangler. Argumentet om at å flikke på sakene holder ettersom alle utfordringer kan håndteres en etter en, holder ganske enkelt ikke. For å lykkes trenger NATO en pakkeløsning av smertefulle kompromisser, der hvert medlemsland må gi og ta. Dette krever en omfattende reforminnsats som bare et nytt, strategisk konsept kan tilby.

Det er ingen perfekt tid for en strategisk ”extreme makover” av Alliansen. Så i dag er en like god dag som hvilken som helst annen.

Husk på at dagens strategiske konsept stammer fra 1999, da NATO kjempet den første krigen i sin historie. Dette bør gi Alliansen den ønskede selvtilliten til at de kan "stå han av " denne gangen også, særlig ettersom det eneste alternativet til Madonna-kurven synes å være en jevn nedgang i relevans og fortjeneste.

For ikke å glemme, resten av verden saumfarer NATOs aksjoner nøye, og noen lengter åpenbart etter en Allianse som er gjort urørlig gjennom desorientering og stivhet. Et nytt og gjennomgripende strategisk konsept vil bevise at NATOs kritikere tar feil og forsikre oss om Alliansens langsiktige styrke.

Del dette:    DiggIt   MySpace   Facebook   Delicious   Permalink