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L’OTAN et la courbe Madonna : pourquoi un nouveau concept stratégique est vital

© DPA / Reporters

Le réaménagement de l’OTAN est urgent, estime Peter van Ham.

Il fait valoir ici que pour faire peau neuve, l’OTAN devrait en priorité s’employer à élaborer un nouveau concept stratégique.

La voie à suivre : les entreprises prennent Madonna comme modèle de référence pour réinventer leur identité. À présent c’est au tour de l’OTAN de se réinventer.

Les entreprises saines font de manière cyclique peau neuve au bout de quelques années. Sans innovations, leur position sur le marché s’effrite et elles finissent par ne plus y avoir leur place.

C’est la raison pour laquelle l’OTAN a besoin d’entrepreneurs politiques décidés à donner un second souffle à l’Alliance et à recentrer ses priorités.

Aujourd’hui, il n’y a pratiquement aucun défi auquel l’Ouest est confronté que l’OTAN n’a pas été obligée d’ajouter à son programme de travail déjà bien chargé. En plus de ses tâches traditionnelles comme la défense territoriale et le maintien de la paix, l’Alliance s’occupe maintenant de questions liées à la prolifération des armes de destruction massive, à la défense antimissile et à la cybersécurité.

Dans sa multifonctionnalité, l’OTAN commence à ressembler à un couteau suisse dont tous les outils seraient dépliés. Mais chacun sait que les couteaux de poche dépliés sont difficiles à manier, et que s’ils sont censés faire tout, ils ne permettent en fait de rien faire correctement. C’est pourquoi il faut que l’Alliance se dote de nouveaux outils, en procédant en premier lieu à une révision de son concept stratégique dépassé.

Le concept stratégique actuel, qui énonce les missions essentielles de l’Alliance, a été adopté en avril 1999, en pleine campagne de l’OTAN au Kosovo. Ce document fondamental est donc antérieur à la révolution conceptuelle née du 11 septembre, et à la mission de l’OTAN en Afghanistan, la première à se dérouler hors de la zone euro-atlantique.

Par le passé, les Alliés n’ont pas établi de concepts stratégiques à intervalles rapprochés (1952, 1967, 1991 et 1999), mais aujourd’hui, le cours de l’histoire semble se dérouler sur le mode « avance rapide ». C’est la raison pour laquelle le secrétaire général de l’OTAN, M. Jaap de Hoop Sheffer, a demandé, en février 2007, l’élaboration d’un nouveau concept stratégique, en faisant valoir que les opérations en cours en Afghanistan et au Kosovo ont permis à l’Alliance de tirer, en matière de sécurité, des enseignements pour le XXIe siècle que « nous devons intégrer <…> dans nos documents d’orientation, de manière à ce qu’ils soient mis en pratique. »

Considérer qu’il ne faut pas réaménager un système qui fonctionne encore, c’est sous-estimer les défis stratégiques que l’OTAN doit relever aujourd’hui

Dans les capitales de l’OTAN, de nombreux responsables craignent toutefois que les risques d’un tel réexamen stratégique ne soient trop grands. Ils ont peur que celui-ci ne ravive les controverses transatlantiques des années 2002-2003, et ne rouvre des blessures qui ont à peine commencé à cicatriser. Ils considèrent également qu’avec la Directive politique globale adoptée en novembre 2006 au sommet de Riga, une solution a été trouvée pour sortir l’OTAN de sa situation difficile.

Néanmoins, se contenter d’adopter un comportement attentiste constituerait une grave erreur. Considérer qu’il ne faut pas réaménager un système qui fonctionne encore, c’est sous-estimer les défis stratégiques que l’OTAN doit relever aujourd’hui.

Dans le débat actuel, la Chancelière allemande, Angela Merkel, est la seule des dirigeants politiques à avoir indiqué clairement qu’elle souhaiterait qu’un nouveau concept stratégique soit entériné au sommet que l’OTAN tiendra en 2009. Ce sera difficile à réaliser compte tenu du calendrier électoral aux Etats-Unis, où l’administration qui prendra ses fonctions en janvier 2009 aura besoin de plusieurs mois pour constituer une nouvelle équipe.

La présentation d’un nouveau concept stratégique lors du 60ème anniversaire de l’OTAN serait un cadeau bienvenu. Mais, ce qui importe davantage qu’un calendrier qui se prêterait bien à l’événement, c’est qu’au sommet de Bucarest les membres de l’OTAN s’engagent à affronter les difficultés et à prendre les mesures nécessaires : accepter les inconvénients de désaccords passagers et se donner pour tâche de doter l’Alliance d’un nouveau concept qui clarifiera sa stratégie politique et militaire, et le faire savoir clairement à l’extérieur.

Pourquoi ? Et pourquoi maintenant ?

Le débat en cours concernant un nouveau concept stratégique a un goût de déjà vu pour les analystes des questions de stratégie : tous les arguments, pour ou contre, que l’on avait pu entendre dans les années 1990 sont ressortis. Pourquoi ouvrir la boîte de Pandore ? Pourquoi gaspiller une énergie diplomatique qui pourrait être utilisée pour des questions plus importantes, d’ordre opérationnel ? Pourquoi risquer l’échec en lavant le linge sale de l’OTAN en public ?

Chose intéressante : il s’agissait, en 1991 comme en 1999, de concepts innovants, qui ont permis à l’Alliance d’être prête à accueillir de nouveaux membres et à assumer de nouvelles missions. L’expérience récente ne plaide donc pas en faveur d’une approche circonspecte, mais tendrait plutôt à montrer qu’une plus grande audace réussit à l’Alliance.

On peut sans doute dire que l’OTAN est placée devant un test décisif : est-elle toujours vraiment une «Alliance», reposant sur des intérêts et des valeurs partagés, ou est-elle devenue une simple coalition de sécurité ? Quatre raisons urgentes militent pour un « recalibrage » stratégique de l’OTAN.

Pour réussir, l’Alliance a besoin d’un accord global fait de compromis douloureux, qui nécessitera des concessions de la part de chaque État membre.

Premièrement, les Alliés doivent trouver un consensus viable à propos de la légitimité de l’usage de la force militaire dans des opérations ne relevant pas de l’article 5 (c’est-à-dire pour des buts autres que l’autodéfense), dans des cas extrêmes, même sans mandat explicite du Conseil de sécurité des Nations Unies. C’est, d’une certaine manière, la question à laquelle le concept stratégique de 1999 ne répond pas qui a été la plus controversée, et elle s’est posée de façon plus pertinente encore avec l’invasion de l’Iraq par les États-Unis et la doctrine américaine des guerres préventives.

Si l’OTAN ambitionne de s’occuper de problèmes liés au terrorisme et à la prolifération d’armes de destruction massive, le calendrier et la légitimité du recours à la force militaire seront des questions clés sur lesquelles les Alliés devront s’entendre. Mais comme on peut le voir dans certains documents stratégiques fondamentaux, ce n’est pas le cas pour le moment. Le document de 2003 sur la stratégie de sécurité de l’UE commence par cette observation optimiste : « L’Europe n’a jamais été aussi prospère, aussi sûre, ni aussi libre », tandis que le document de 2006 sur la stratégie de sécurité des États-Unis débute par une affirmation inquiétante : « L’Amérique est en guerre ». Cela témoigne du risque de voir l’Alliance atteinte d’un degré de schizophrénie stratégique malsain et intenable.

Le réflexe de l’autruche actuel – se mettre la tête dans le sable dans l’espoir que le problème disparaîtra - ne sera plus une solution. L’engagement doit être pris de faire de l’OTAN une véritable organisation politique qui fonctionne et qui est prête à débattre des grands défis stratégiques qui l’attendent. Le fait que ce n’est pas le cas aujourd’hui explique les différences de perception de la menace qui rendent problématique une action collective de l’Alliance. Actuellement le Conseil de l’Atlantique Nord, principale instance de décision politique de l’OTAN, concentre essentiellement ses délibérations sur les opérations de l’Alliance qui sont en cours, et consacre trop peu de temps à l’examen des crises potentielles qui se profilent à l’horizon. Un nouveau concept stratégique devrait mettre un terme à ce déséquilibre, par exemple en modifiant les procédures d’établissement des ordres du jour au sein du Conseil.

Deuxièmement, des choix doivent être opérés en ce qui concerne l’avenir de l’OTAN en tant qu’organisation de défense. À l’évidence, la défense collective reste la pierre angulaire de l’Alliance. Mais qu’est-ce que cela signifie à l’heure où l’interruption des approvisionnements en énergie et le (cyber)terrorisme sont devenus les lignes d’attaque privilégiées ? La clause de défense collective de l’OTAN aux termes de l’article 5 a été dûment invoquée après le 11 septembre, ce qui signifie en théorie que l’Alliance dans son ensemble reste quasiment en état de guerre. Le fait que nous l’oublions tout simplement montre que l’Alliance doit repenser la nature de la défense collective, ses réponses et l’importance d’un renouvellement de son outillage opérationnel pour pouvoir relever plus efficacement les défis sécuritaires. Les opérations militaires de l’OTAN font penser qu’il y a une nouvelle stratégie de « défense en avant », dans le cadre de laquelle les intérêts et les valeurs des Alliés sont protégés « jusqu’à l’Hindu Kuch ». Mais avec la sécurité énergétique en tête de l’ordre du jour et les relations avec la Russie au point mort, la véritable, et peut-être nouvelle, signification de l’article 5 nécessite une réflexion collective approfondie.

Tout cela montre que l’OTAN doit se fixer des priorités. L’écart entre les attentes et les capacités grandit dangereusement. En tant qu’organisation, l’OTAN n’a pas beaucoup d’outils politiques à faire jouer et elle est tributaire de la volonté des États membres de travailler ensemble et de mettre en commun leurs ressources et leurs moyens. Mais l’acrimonie que ne cessent de susciter le financement et la constitution des forces pour les opérations dirigées par l’OTAN compromet le fragile consensus au sein de l’Alliance, notamment dans le cas de la FIAS. L’OTAN devrait commencer à vivre en fonction de ses moyens. Le nouveau concept stratégique devrait expliquer clairement ce que signifie l’article 5 au XXIe siècle et, sur la base de cette nouvelle évaluation, fixer des limites à la portée et à la nature des missions dirigées par l’OTAN.

Troisièmement, l’Alliance devrait placer à un nouveau niveau ses relations avec de nouveaux partenaires, souvent mondiaux, et avec des acteurs clés tels que l’UE et l’ONU. En Afghanistan, la FIAS comprend des alliés cruciaux comme l’Australie, dont le contingent de 1000 soldats est engagé dans la province d’Ourouzgan, zone à risque du sud du pays. Étant donné que de nombreux membres de l’OTAN demeurent réticents à s’exposer à des pertes dans ces missions dangereuses, l’Alliance risque de devenir une « coalition de volontaires », ce qui saperait la solidarité internationale et, partant, la raison d’être de l’Organisation. Si l’Alliance veut vraiment jouer la carte mondiale, elle doit rapprocher d’elle les partenaires mondiaux et clarifier leurs droits et leurs obligations dans le cadre de règles du jeu nouvelles et transparentes.

Il n’y a pas de moment idéal pour opérer cette métamorphose de l’Alliance. Alors pourquoi pas maintenant ?

Cela vaut aussi pour les liens de l’OTAN avec l’UE et l’ONU. L’Alliance est fière de « l’approche globale » qu’elle adopte à l’égard des opérations. En réalité, toutefois, cette approche n’est possible qu’en faisant intervenir les ressources de grandes organisations internationales comme l’UE, l’ONU et la Banque mondiale. C’est la raison pour laquelle ces organisations ont, pour la première fois, été invitées à débattre de la reconstruction de l’Afghanistan lors de la réunion informelle des ministres de la Défense qui a eu lieu à Noordwijk en octobre 2007. Étant donné que 21 États de l’UE sont aussi membres de l’OTAN, il va sans dire qu’un renforcement de la coordination et de l’action commune entre les deux organisations s’impose.

L’accord « Berlin Plus » prévoyait l’utilisation des ressources de l’OTAN par l’UE. Aujourd’hui, il est temps de conclure un accord Berlin Plus en sens inverse, l’Alliance pouvant souhaiter faire appel aux outils de l’UE, tels que la Force de gendarmerie européenne, ainsi qu’aux capacités civiles de gestion des crises de l’Union. Comme le Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU a maintenant un contingent de 90 000 hommes déployé sous son autorité (sur la base d’un budget annuel de 5 milliards de dollars EU), il est à l’évidence nécessaire de renforcer et de formaliser les liens OTAN-ONU. De nombreuses modalités sont examinées de manière informelle, mais des choix doivent être faits d’urgence.

Quatrièmement, le fait d’aborder de front les choix et les dilemmes stratégiques de l’OTAN aura un effet assainissant au sein de l’Alliance.

Ceux qui redoutent que la route qui mène à un nouveau concept stratégique ne soit pavée de conflits et de récriminations réciproques n’ont que partiellement raison. Le problème principal en ce qui concerne l’OTAN est que le maintien du statu quo est plus risqué que la réforme – fonctionner vaille que vaille est le signe le plus évident de l’échec. Aujourd’hui, l’idée de réunir leurs perspectives différentes en un nouveau concept stratégique unique inquiète certains acteurs clés de l’Alliance. Certains souhaitent une OTAN véritablement mondiale, d’autres craignent que cela ne nuise à la construction d’une approche européenne forte.

Il sera sans nul doute difficile d’opérer la quadrature du cercle, mais l’OTAN se doit de s’y employer sérieusement. Si la récompense principale devrait être la naissance d’un concept stratégique innovant et volontariste, pour l’Alliance le processus de génération du consensus pourrait être aussi précieux que le résultat proprement dit. Peut-être l’OTAN devrait-elle s’armer de courage et prendre exemple sur l’UE, dont la récente crise constitutionnelle a eu un effet cathartique sur le processus de l’intégration européenne, au lieu de l’arrêter.

Suivre la courbe Madonna ou mourir ?

Les analystes commerciaux utilisent pour décrire la qualité qui permet de s’adapter à de nouvelles tâches tout en restant fidèle à ses principes l’expression « courbe Madonna ». Cette courbe fait référence à la légendaire diva de la pop, qui a réinventé son identité à chaque fois que son style et sa célébrité semblaient irrémédiablement sur la voie du déclin, et dont l’audace lui a permis de rester au goût du jour et d’atteindre une renommée toujours plus grande.

L’OTAN devrait suivre la courbe Madonna, et ne pas attendre que ses controverses deviennent des querelles publiques. L’argument selon lequel on peut se contenter d’aménagements ponctuels puisque tous les défis peuvent être abordés les uns après les autres ne tient tout bonnement pas. Pour réussir, l’Alliance a besoin d’un accord global fait de compromis douloureux, qui nécessitera des concessions de la part de chaque État membre. Cela suppose un effort de réforme générale que seul un nouveau concept stratégique peut permettre.

Il n’y a pas de moment idéal pour opérer cette métamorphose de l’Alliance. Alors pourquoi pas maintenant ?

Il faut se rappeler que le concept stratégique actuel date de 1999, époque à laquelle l’OTAN menait la première guerre de combat de son histoire. Cela devrait donner à l’Alliance la confiance nécessaire pour considérer qu’elle peut réussir cette fois aussi, d’autant plus que les seuls termes de l’alternative semblent être la courbe Madonna ou une diminution progressive de la pertinence et de la valeur de l’OTAN.

Il ne faut pas oublier non plus que le reste du monde suit de très près les actions de l’OTAN, et que d’aucuns appellent sans nul doute de leurs vœux une Alliance paralysée par la confusion et la rigidité. Un nouveau concept stratégique révolutionnaire donnerait tort aux détracteurs de l’OTAN et garantirait la pérennité de la force de l’Alliance.

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