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La OTAN y la curva de Madonna: por qué resulta imprescindible un nuevo Concepto Estratégico

© DPA / Reporters

Según Peter van Ham la remodelación de la OTAN es una tarea urgente.

En este artículo explica por qué la renovación de la OTAN debería comenzar con la elaboración un nuevo concepto estratégico.

Señalando el camino a seguir: Las empresas usan a Madonna como ejemplo de cómo reinventarse a sí mismo. Ahora le toca el turno a la OTAN.

Las empresas fuertes se reinventan a sí mismas cada pocos años. Sin innovación perderían cuota de marcado y perderían su relevancia.

Por eso la OTAN necesita responsables políticos dispuestos a darle una nueva oportunidad y un nuevo objetivo.

En la actualidad apenas puede decirse que uno solo de los desafíos a los que debe enfrentarse el mundo occidental haya quedado fuera de la sobrecargada agenda de la OTAN. Además de sus misiones tradicionales como la defensa territorial y el mantenimiento de la paz, la Alianza se ocupa ahora de la proliferación de armas de destrucción masiva, la defensa antimisiles y la seguridad cibernética.

Con tanta multifuncionalidad la OTAN empieza a parecerse a una navaja suiza con todas sus herramientas desplegadas. Pero todos sabemos que una navaja abierta resulta poco manejable; y aunque en teoría pueda hacer de todo, no resulta especialmente buena en nada. Por eso la OTAN necesita modernizarse, empezando por la revisión de su anticuado concepto estratégico.

El concepto estratégico actual, que es la declaración en la que se establecen las misiones fundamentales de la Alianza, se adoptó en abril de 1999, en plena campaña de la OTAN en Kosovo. Por tanto, este documento clave es anterior al cambio de modelo estratégico que se produjo tras el 11-S y a su misión en Afganistán, la primera que realiza fuera de la zona euro-atlántica.

En el pasado los Aliados no habían cambiado con frecuencia de concepto estratégico (en 1952, 1967, 1991 y 1999), pero parece ser que en nuestros días la historia se mueve mucho más deprisa. Por eso el Secretario General de la OTAN, Jaap de Hoop Scheffer, reclamó en febrero de 2007 un nuevo concepto estratégico, argumentando que las operaciones en curso en Afganistán y Kosovo habían proporcionado a la Alianza “lecciones de seguridad del siglo XXI. Necesitamos encarnarlas en nuestras directivas para que se implementen en la práctica.”

La mentalidad de “si no está roto no lo arregles” tiende a subestimar los retos estratégicos a los que debe enfrentarse la OTAN en la actualidad.

Sin embargo, muchos responsables de los gobiernos de los Aliados se sienten preocupados por los grandes riesgos que implica una revisión estratégica como esa. Temen que pudieran reproducirse las divergencias transatlánticas de 2002 y 2003 y que se reabran heridas que están empezando a cicatrizar. También sugieren que la “Directiva Política Global”, aprobada en noviembre de 2006 en la Cumbre de Riga, podría ser la solución para sacar a la OTAN del apuro.

No obstante, sería un grave error limitarnos a dejar que las cosas evolucionen por sí solas. La mentalidad de “si no está roto no lo arregles” tiende a subestimar los retos estratégicos a los que debe enfrentarse la OTAN en la actualidad.

Dentro de este debate la canciller alemana Angela Merkel ha sido la única dirigente política que ha manifestado claramente que le gustaría que se aprobara un nuevo concepto estratégico en la Cumbre de la OTAN de 2009. Pero será una tarea difícil a causa del calendario electoral en Estados Unidos, que tendrá nueva administración en enero de 2009 y necesitará varios meses para poner en marcha el nuevo equipo.

La presentación de un nuevo concepto estratégico en el sexagésimo aniversario de la OTAN sería un buen regalo de cumpleaños. Pero lo más importante no es aprovechar una bonita oportunidad, sino que en la Cumbre de Bucarest los Aliados se comprometan a coger el toro por los cuernos y hacer lo necesario: aceptar los inconvenientes de los desacuerdos provisionales e intentar conseguir un nuevo concepto estratégico que clarifique la estrategia política y militar de la Alianza y la muestre al mundo entero.

¿Por qué? ¿Y por qué ahora?

El debate actual sobre un nuevo concepto estratégico suena como algo ya conocido para los analistas estratégicos. Vuelven a oírse los mismos argumentos, en pro y en contra, que se escucharon en los años noventa. ¿Por qué abrir ahora la caja de Pandora? ¿Por qué malgastar una energía diplomática que podría emplearse mejor en cuestiones operativas más importantes? ¿Por qué arriesgarse a lavar en público la ropa sucia de la OTAN?

Resulta interesante considerar que los conceptos estratégicos de 1991 y 1999 fueron innovadores y ayudaron a que la OTAN se preparase para sus nuevos miembros y misiones. Así que la experiencia reciente no aconseja una actuación cautelosa sino que más bien sugiere que a la Alianza también le vendría bien un poco más de audacia.

Es muy probable que la OTAN se halle actualmente ante una prueba de fuego que va a determinar si sigue siendo una “Alianza”, basada en valores e intereses compartidos, o sólo una coalición de seguridad sobrevalorada. Existen cuatro razones acuciantes que exigen un nuevo ajuste estratégico de la OTAN.

Para tener éxito, la OTAN necesita un conjunto de compromisos dolorosos en los que cada país miembro tendrá que dar y recibir.

En primer lugar los Aliados necesitan alcanzar un consenso factible sobre la legitimidad del uso de la fuerza militar en operaciones no amparadas por el Artículo 5 (es decir, cuando no se trate de defensa propia) y, en casos extremos, incluso sin un mandato explícito del Consejo de Seguridad de las NU. En cierto modo éste ha sido el punto más polémico e irresoluto del concepto estratégico de 1999, y que ha adquirido una mayor relevancia a causa de la invasión de Iraq por Estados Unidos y la doctrina norteamericana de la guerra preventiva.

Si la OTAN pretende enfrentarse al terrorismo y a la proliferación de armas de destrucción masiva, la oportunidad y legitimidad del uso de la fuerza militar serán uno de los puntos fundamentales en los que los Aliados deben estar de acuerdo. Pero eso no es lo que ocurre en la actualidad, como se puede comprobar echando una ojeada a los principales documentos estratégicos. La Estrategia de Seguridad de la UE de 2003 comienza con la optimista observación de que “Europa no ha sido nunca tan próspera, tan segura, ni tan libre”, mientras que la Estrategia de Seguridad de EEUU de 2006, se inicia con la inquietante declaración de que “América está en guerra”. Es una muestra de la posibilidad de que la Alianza llegue a verse inmersa en una esquizofrenia estratégica enfermiza e insostenible.

La actual postura del avestruz, escondiendo la cabeza en la arena a la espera de que desaparezcan nuestros problemas, no puede prolongarse por más tiempo. Hay que comprometerse a convertir a la OTAN en una verdadera organización política funcional, preparada para debatir los retos estratégicos fundamentales a los que debe enfrentarse. El que esto no sea lo que ocurre en la actualidad explica las divergentes percepciones respecto a las amenazas que dificultan la acción conjunta de la OTAN. El Consejo del Atlántico Norte (NAC), principal organismo político de la Alianza, ocupa la mayor parte de sus deliberaciones actuales en las operaciones que se están llevando a cabo, dedicando muy poco tiempo a las posibles crisis que se ciernen sobre el horizonte. Un nuevo concepto estratégico pondría fin a este desequilibrio cambiando, por ejemplo, los procedimientos para fijar el orden del día del NAC.

En segundo lugar debe elegirse entre las posibles alternativas para el futuro de la OTAN como organización de defensa. Obviamente la defensa colectiva sigue representando la espina dorsal de la Alianza. Pero ¿qué significa eso en una época en la que los cortes del suministro de energía o el ciberterrorismo son las formas de ataque preferentes? La cláusula de defensa colectiva de la OTAN contenida en el Artículo 5 fue invocada oficialmente tras el 11-S; teóricamente eso quiere decir que la OTAN, como conjunto, se encuentra en un estado casi de guerra. El hecho de que nos olvidemos de ello indica que la Alianza necesita volver a meditar sobre la naturaleza de la defensa colectiva, sus respuestas y la importancia de reconfigurar su equipo operativo para afrontar de una forma más eficaz las nuevas amenazas contra la seguridad. Las operaciones militares de la OTAN aconsejan una nueva estrategia de “defensa adelantada” en la que los valores e intereses de los Aliados estén protegidos hasta en los confines del globo. Pero con la seguridad energética encabezando la agenda y las relaciones con Rusia en punto muerto, es necesaria una seria reflexión colectiva sobre el verdadero –y probablemente novedoso– significado del Artículo 5.

Todo ello implica que la OTAN debe establecer prioridades. El desfase entre sus expectativas y capacidades aumenta peligrosamente. La Alianza por sí misma no puede aportar apenas recursos políticos y depende de la voluntad de sus miembros para trabajar conjuntamente y compartir sus capacidades y recursos colectivos. Pero las disputas permanentes sobre la financiación y la formación de fuerzas para las operaciones dirigidas por la OTAN pueden destruir su consenso interno, especialmente en el caso de la ISAF. La OTAN debería limitarse a actuar dentro de sus posibilidades. El nuevo concepto estratégico debería explicar claramente lo que significa el Artículo 5 en el siglo XXI y, a partir de esa nueva evaluación, establecer los límites del ámbito y naturaleza de las operaciones dirigidas por la OTAN.

En tercer lugar la OTAN debería elevar a un nuevo nivel sus relaciones con unos socios nuevos y a menudo globales, y con organismos esenciales como la UE y las NU. En Afganistán la ISAF incluye a aliados clave como Australia, que mantiene 1.000 soldados en la peligrosa provincia de Uruzgán, en el sudeste del país. Dado que numerosos países miembros siguen mostrándose reticentes a arriesgar la vida e integridad física de sus soldados en misiones peligrosas, la Alianza corre el peligro de convertirse en una “coalición de voluntarios”, lo que acabaría minando la solidaridad interna y, por tanto, su misma razón de ser. Si la organización quiere ser verdaderamente global debe elegir a los socios globales más próximos a ella y explicarles claramente sus derechos y obligaciones con unas reglas de juego nuevas y transparentes.

No existe el momento perfecto para una completa transformación estratégica de la Alianza. Por tanto, hoy es un día tan bueno como cualquier otro.

Esto también puede aplicarse a las relaciones de la OTAN con la UE y las NU. La Alianza se siente orgullosa de su “planteamiento global” respecto a las operaciones. Sin embargo, lo cierto es que sólo puede conseguirlo gracias a los recursos proporcionados por los principales organismos internacionales (IO) como la UE, las NU y el Banco Mundial. Por esa razón esos mismos organismos internacionales fueron invitados por primera vez a discutir la reconstrucción de Afganistán durante la reunión informal de ministros de defensa de la OTAN celebrada en Noordwijk, en octubre de 2007. Dado que 21 países de la UE son también miembros de la OTAN, resulta evidente la necesidad de una mayor coordinación y acción conjunta entre ambas organizaciones.

Los acuerdos Berlín Plus preveían el empleo de los recursos de la OTAN por parte de la UE. Parece llegado el momento de lo que llamaríamos mecanismos Berlín Plus a la inversa, pues la Alianza podría desear utilizar instrumentos de la UE como la Fuerza de Policía Europea (EGF) o sus capacidades civiles de gestión de crisis. Dado que el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las NU (DPKO) tiene actualmente desplegados unos 90.000 efectivos bajo su mando (con un presupuesto anual de 50.000 millones de dólares USA), resulta obvia la necesidad de estrechar y formalizar las relaciones OTAN-NU. Se han debatido de forma extraoficial diversas opciones para conseguirlo, pero ya va siendo el momento de elegir urgentemente una de ellas.

En cuarto lugar, el tener que enfrentarse a los dilemas y decisiones estratégicas del futuro tendrá un efecto purificador para la Alianza.

Quienes temen que el camino hacia un nuevo concepto estratégico esté salpicado de conflictos y recriminaciones mutuas, sólo tienen parte de razón. El principal problema de la OTAN es que el mantenimiento del status quo resulta más peligroso que la reforma, y el ir apañándoselas según se presenten las cosas representaría una clara muestra de fracaso. Actualmente algunos elementos clave dentro de la Alianza están preocupados por cómo se podrían aglutinar sus diferentes puntos de vista en un nuevo concepto estratégico. Algunos quieren una OTAN verdaderamente global; otros temen que eso podría perjudicar la formación de un planteamiento europeo potente.

No hay duda de que será difícil conseguir la cuadratura de este círculo, pero la OTAN está obligada a intentarlo seriamente. Aunque el primer premio consista en un concepto estratégico innovador y proactivo, para la organización el proceso de lograr un consenso puede ser tan valioso como el propio resultado. Quizás la Alianza debería tener suficiente valor para aprender de la UE, cuya reciente crisis constitucional ha servido de catarsis, en vez de freno, para el proceso de integración europea.

¿Madonna o muerte?

La capacidad de adaptarse a nuevas tareas sin dejar de permanecer fieles a sus principios es algo que los analistas económicos denominan la curva de Madonna. El nombre está tomado la legendaria estrella de la música pop que se reinventaba a sí misma cada vez que su estilo y fama entraban en un inevitable declive, de forma que su audacia volvía a colocarla en niveles aún más altos de fama e influencia.

La OTAN debería seguir la curva de Madonna y no esperar hasta que sus polémicas internas se conviertan en enfrentamientos públicos. El argumento de que es suficiente con írnoslas arreglando pues los retos puede abordarse de uno en uno no se sostiene. Para tener éxito, la OTAN necesita un conjunto de compromisos dolorosos en los que cada país miembro tendrá que dar y recibir. Y para eso se requiere un esfuerzo reformista global que solamente puede obtenerse a partir de un nuevo concepto estratégico.

No existe el momento perfecto para una completa transformación estratégica de la Alianza. Por tanto, hoy es un día tan bueno como cualquier otro.

Recordemos que el concepto estratégico en vigor data de 1999, cuando la OTAN estaba dirigiendo la primera guerra abierta de su historia. Eso debería darle la confianza necesaria en que también ahora puede conseguirlo, sobre todo porque la única alternativa a la curva de Madonna parece ser una continua disminución de su valor e importancia.

Olvidémonos de que el resto del mundo mira con lupa las actuaciones de la OTAN y que a algunos les gustaría ver a la Alianza atascada a causa de la desorientación y la rigidez. Un concepto estratégico nuevo y revolucionario para la Alianza demostraría que sus críticos se equivocaban y aseguraría su fortaleza a largo plazo.

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