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En raison de la traduction la version française de la Revue de l'OTAN paraît en ligne une quinzaine de jours après la version anglaise
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Repenser l’OTAN : des partenariats pour le XXIe siècle

Les menaces sécuritaires d’aujourd’hui ont un caractère mondial et non traditionnel . Il est temps qu’il en aille de même pour les partenariats de l’OTAN, dit Ron Asmus.

Dans les années 1990, les nouveaux partenariats de l’OTAN ont constitué un élément clé de la «réinvention» de l’Alliance pour l’adapter à l’ère de l’après-Guerre froide. L’élargissement de l’OTAN et son intervention dans les Balkans ont été, à de nombreux égards, les nouvelles mesures stratégiques les plus importantes que l’Alliance ait prises.

Le développement de nouveaux outils de partenariat a néanmoins contribué à prévenir l’émergence de nouvelles lignes de division au lendemain de l’élargissement ; il a permis à l’OTAN d’instaurer des relations avec des pays stratégiquement importants, qui n’étaient toutefois pas candidats à l’adhésion, et a facilité la constitution de la coalition dirigée par l’Alliance qui a participé au maintien de la paix dans les Balkans. Les partenariats ont donc représenté une composante essentielle de la réussite de l’OTAN dans les années 1990 et de la stratégie ambitieuse de projection de la stabilité dans tout le continent.

Rétrospectivement, ces nouveaux outils de partenariat peuvent être considérés comme un ajustement à une nouvelle réalité stratégique dicté par le bon sens, mais à l’époque le fait de s’ouvrir et de s’engager auprès de pays non membres n’a pas été facile pour l’Alliance.

Beaucoup d’entre nous ne se souviennent que trop bien que nous avons été regardés d’un œil désapprobateur lorsque nous avons proposé de telles mesures au début des années 1990. C’est tout simplement impossible, ai-je entendu à de nombreuses reprises à l’occasion de visites au siège de l’Alliance. Quelques années plus tard, l’OTAN mettait en place le Partenariat pour la paix et, par la suite, l’Acte fondateur OTAN-Russie, la Commission OTAN-Ukraine et le CPEA (Conseil de partenariat euro-atlantique). Si je rappelle cette évolution c’est uniquement pour souligner que c’est lorsque les impératifs stratégiques et le consensus politique sur le changement sont apparus clairement - et seulement alors – que la notion d’impossibilité a priori s’est dissipée et que l’Alliance s’est révélée très souple et innovante.

Actuellement nous nous trouvons dans une situation analogue. Les membres de l’Alliance sont aujourd’hui dans l’incertitude et divisés sur ce que seront la communauté de dessein et la stratégie de l’OTAN à l’avenir. Bon nombre des nouveaux défis stratégiques auxquels nous sommes confrontés se situent au-delà de l’Europe et supposent un engagement dans des régions du monde potentiellement instables, où l’Alliance n’a jamais posé le pied. Mais nous ne réglerons pas, à mon sens, la question de ce que devrait couvrir une nouvelle génération de partenariats tant que nous n’y verrons pas plus clair sur ces questions stratégiques plus générales. Trois d’entre elles doivent en particulier être abordées.

Les membres de l’Alliance sont aujourd’hui dans l’incertitude et divisés sur ce que seront la communauté de dessein et la stratégie de l’OTAN à l’avenir

La première concerne le rôle futur des partenariats de l’OTAN au sein de la communauté euro-atlantique actuelle. On a de plus en plus le sentiment que ces partenariats et ces structures deviennent obsolètes. Un grand nombre des membres les plus engagés du CPEA ont rejoint l’Alliance ou se concentrent sur des partenariats bilatéraux par le biais du plan d’action pour l’adhésion et d’instruments similaires.

Il s’ensuit que le CPEA est en train de se vider de l’intérieur. La Russie, qui prend de l’assurance et se montre davantage hostile aux Occidentaux, pourrait aussi être moins encline à coopérer. L’Asie centrale revêt une importance grandissante pour l’Ouest, statiquement parlant, mais personne ne sait comment utiliser les outils de partenariat de l’OTAN dans le cadre d’une stratégie plus large d’incitation à une participation. Ici encore, le problème qui se pose est celui de l’absence d’une stratégie occidentale globale, dont un outil de partenariat de l’OTAN pourrait constituer un élément très important.

Et le Moyen-Orient ?

La deuxième question concerne le rôle futur de l’OTAN dans le Grand Moyen-Orient. Au niveau stratégique, le Dialogue méditerranéen (DM) et l’Initiative de coopération d’Istanbul (ICI) de l’OTAN se trouvent dans les limbes. Les origines des deux initiatives sont, bien entendu, très différentes. Le DM a été mis en place au milieu des années 1990 pour compléter et équilibrer l’ouverture à l’est de l’OTAN. Il a toujours été une sorte de parent pauvre de l’élargissement et du partenariat – avec moins d’impulsion stratégique du côté de l’Alliance et des partenaires moins enthousiastes de l’autre côté. L’ICI, lancée à Istanbul au lendemain du 11 septembre et du déclenchement de la guerre en Iraq, a été une première étape dans la reconnaissance par l’OTAN des intérêts énormes des Occidentaux dans le golfe Persique.

Aujourd’hui, ces deux initiatives souffrent du même manque de clarté stratégique au sein de l’OTAN quant aux objectifs dans le Grand Moyen-Orient. Ce sont des mécanismes dépourvus de vision ou de stratégie d’ensemble. Il y a des pays du Grand Moyen-Orient qui cherchent à se rapprocher de l’OTAN, et qui sont freinés par l’Alliance. Israël figure en tête de la liste, mais celle-ci compte d’autres pays méditerranéens ainsi que des membres du Conseil de coopération du Golfe. Ici non plus l’OTAN n’a pas su tirer parti de ces ouvertures stratégiques en raison de l’absence d’une vision et d’une stratégie occidentale plus large et partagée.

La troisième question clé sur le plan stratégique est celle des futurs partenariats mondiaux éventuels. À cet égard, l’utilisation officielle du terme « pays de contact » par l’Alliance est déjà révélatrice d’une ambivalence. Des opérations telles que celles qui sont menées en Afghanistan imposent à l’OTAN de rechercher des contributeurs non européens, pour des raisons de partage des charges. Et lorsque ces pays apportent une contribution supérieure à celle de beaucoup de membres de l’OTAN, ils veulent naturellement s’asseoir à la table de décision. Il faut donc trouver de nouvelles manières d’ouvrir le processus décisionnel de l’Alliance.

Une fois de plus se pose la question – sans réponse – de ce que veulent vraiment les membres de l’Alliance. S’agit-il simplement, dans les partenariats avec l’Australie ou le Japon, d’obtenir de ces pays davantage de soldats ou d’argent pour les missions dirigées par l’OTAN ? Ou bien ces partenariats devraient-ils aussi servir à instaurer des relations stratégiques dans des régions nouvelles et importantes ? S’agit-il d’une voie à sens unique ou à double sens ? En résumé, s’agit-il d’un exercice de partage du fardeau ou sommes-nous en train d’essayer de créer une nouvelle dynamique sécuritaire dans des régions importantes ? L’OTAN ne peut pas, et ne doit pas, aller partout ou tenter de résoudre tous les problèmes. Mais il suffit d’un déplacement au Japon ou en Australie pour s’apercevoir que ces pays se rapprochent de l’Alliance pour des raisons plus intéressantes, quoique compliquées, dont nous ne tenons souvent aucun compte dans notre débat actuel.

L’Alliance se trouve une nouvelle fois à un carrefour stratégique

Que faut-il conclure de tout ceci ? L’Alliance se trouve une nouvelle fois à un carrefour stratégique. Alors qu’elle a fait peau neuve dans les années 1990 pour relever le défi de l’édification d’un nouvel ordre dans l’Europe de l’après-Guerre froide, elle est maintenant confrontée à la nécessité de se métamorphoser en actrice de la sécurité, capable de défendre les valeurs et les intérêts de ses membres sur une scène qui est davantage mondiale. Sur le plan des principes, l’OTAN a sauté ce pas stratégique avec l’Afghanistan, mais on ne sait pas encore si son entreprise sera couronnée de succès. Une réussite de la FIAS dans ce pays ouvrirait la voie à une nouvelle réflexion, plus ambitieuse, sur les partenariats et sur un éventuel rôle plus large en ce qui concerne la sécurité en Asie méridionale et au-delà. Un échec pourrait remettre en question l’avenir de l’Alliance.

Nul besoin d’être Clausewitz pour prédire que des crises telles que celle de l’Afghanistan risquent de ne pas être exceptionnelles. On peut aussi être à peu près certain que la prochaine se produira dans le Grand Moyen-Orient. Si l’avenir de cette région est véritablement la question stratégique primordiale de notre époque, il est parfaitement anormal que la principale alliance occidentale ne joue pratiquement aucun rôle dans le dossier, faute d’une stratégie commune ambitieuse dont l’OTAN pourrait faire partie. Plus près de chez nous, le défi que représente la redéfinition de notre partenariat pour l’Eurasie peut sembler moins titanesque, mais il soulève néanmoins aussi de réels problèmes.

Si l’on pose ces questions à Bruxelles aujourd’hui, on se heurte souvent à un silence embarrassé, comme au tout début des années 1990. Les partenariats semblent une fois encore appartenir à la catégorie des dossiers trop délicats. Or, la nécessité de repenser le partenariat de manière créative en tant que nouvel outil adapté au monde dans lequel nous vivons est plus grande que jamais. Trouver la communauté de dessein et la volonté politique de décider de ce que nous voulons réaliser sur le plan stratégique - tel est le problème que nous avons à résoudre. Il y aura ensuite suffisamment de cerveaux à l’OTAN pour nous aider à moderniser notre arsenal de partenariats afin d’atteindre ces objectifs.

Le travail continue : des soldats australiens à la recherche d’armes en Afghanistan

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