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Una revisión de las asociaciones de la OTAN para el siglo XXI

Ron Asmus afirma que las amenazas de seguridad actuales son globales y no tradicionales, y las asociaciones de la OTAN deben adaptarse a ellas.

En la década de los noventa las asociaciones de la OTAN constituían una parte fundamental de la nueva Alianza surgida tras el final de la guerra fría. La ampliación de la OTAN y la intervención en los Balcanes fueron, en muchos aspectos, los mayores avances estratégicos realizados por la Alianza.

El desarrollo de las nuevas herramientas de asociación ayudó a evitar la aparición de nuevas divisiones a causa de la ampliación, permitió que la OTAN se relacionase con países estratégicamente importantes pero que no estaban interesados en la integración, y facilitó la formación de la coalición dirigida por la Alianza que contribuyó a la pacificación de los Balcanes. Las asociaciones representaron, por tanto, una parte esencial del éxito de la OTAN en los años noventa y la gran estrategia de fomento de la seguridad en todo el continente.

Mirando al pasado estos mecanismos de asociación parecen la respuesta lógica para adaptarse a una nueva realidad estratégica. Sin embargo, en aquel momento a la Alianza no le resultó fácil abrirse al exterior y comprometerse con países que no pertenecían a la organización.

Muchos de nosotros recordamos que se nos miraba con recelo cuando sugeríamos este paso a principios de la década de los noventa. Eso no se puede hacer, me repitieron varias veces en el curso de mis visitas a la sede de la OTAN. Pocos años más tarde la OTAN creó la Asociación para la Paz y, posteriormente, el Acta Fundacional OTAN-Rusia, el Consejo OTAN-Ucrania y el EAPC. Menciono todo esto para resaltar que sólo cuando estuvo claro que existían un imperativo estratégico y un consenso político a favor del cambio, los obstáculos insalvables se esfumaron y la Alianza demostró ser bastante flexible e innovadora.

Hoy nos encontramos en una situación similar; los miembros de la Alianza se sienten inseguros y divididos respecto a la finalidad común y la estrategia futura de la organización. Muchos de los nuevos desafíos estratégicos a los que nos enfrentamos se encuentran fuera de Europa e implican asumir compromisos en regiones del planeta potencialmente inestables donde la Alianza nunca ha puesto el pie. Pero soy de la opinión de que no resolveremos el problema de cómo debería ser una nueva generación de asociaciones hasta que no tengamos claros los grandes problemas estratégicos. Existen especialmente tres cuestiones a tratar.

Actualmente los miembros de la Alianza se sienten inseguros y divididos respecto a la finalidad común y la estrategia futura de la organización.

La primera es el papel futuro de las asociaciones de la OTAN dentro de la comunidad euro-atlántica. Cada vez está más extendida la sensación de que las asociaciones y sus estructuras se están quedando obsoletas. Muchos de los miembros más comprometidos del EAPC se han integrado en la Alianza o se han concentrado en acuerdos bilaterales a través del MAP u otros instrumentos similares.

El resultado es que el EAPC se está vaciando desde dentro. A medida que Rusia se vuelva más agresiva y anti-occidental, puede que también decida mostrarse menos cooperadora. Asia Central se está convirtiendo en una zona importante para Occidente, pero nadie parece saber cómo usar las asociaciones de la OTAN dentro de una estrategia de intervención más amplia. De nuevo el problema viene a ser la falta de una estrategia global de Occidente de la que esas asociaciones podrían constituir una parte esencial.

¿Y Oriente Medio?

La segunda cuestión es el futuro papel de la OTAN en Oriente Medio. El Diálogo Mediterráneo de la OTAN (MD) y la Iniciativa de Cooperación de Estambul (ICI) flotan en una especie de “limbo estratégico”. Por supuesto que se trata de dos iniciativas de orígenes muy diferentes. El MD se desarrolló a mediados de los noventa como complemento y contrapeso de la apertura de la Alianza hacia el Este. Siempre ha sido una especie de hermano pobre de la ampliación y la asociación, con un impulso estratégico mucho menor por parte de la Alianza y unos socios poco entusiastas. La ICI, aprobada en Estambul tras los sucesos del 11-S y la guerra de Iraq, fue el primer paso adoptado por la OTAN para reconocer el gran interés de Occidente respecto al Golfo Pérsico.

Hoy día ambas iniciativas sufren la misma falta de claridad estratégica de la OTAN respecto a sus objetivos en Oriente Medio, convertidas en mecanismos privados de visión o estrategia generales. Hay países de Oriente Medio que pretenden estrechar lazos con la Alianza, y es la organización la que frena sus intentos. La lista la encabeza Israel, pero también incluye a otros países del Mediterráneo y a varios miembros del Consejo de Cooperación del Golfo. Tampoco en este aspecto la OTAN ha sabido capitalizar estas oportunidades estratégicas, debido a la inexistencia de una visión y estrategia comunes y más amplias por parte de Occidente.

La tercera cuestión estratégica clave son las posibles asociaciones globales del futuro. En este caso el término oficial usado por la Alianza de “países de contacto” es claramente indicativo de su ambigüedad. Operaciones como la de Afganistán exigen que la OTAN atraiga a países no europeos para colaborar en el reparto de cargas. Y cuando esos países contribuyen mucho más que algunos Aliados, resulta lógico que también quieran formar parte de la toma de decisiones. Para eso habrá que ampliar los mecanismos de toma de decisiones de la Alianza de una forma diferente a la actual.

También aquí seguimos sin saber qué es lo que realmente quieren los miembros de la OTAN. ¿Las asociaciones con Australia o Japón tienen como único objetivo sacar más tropas y fondos de estos países para las misiones dirigidas por la OTAN? ¿O deberían servir para establecer relaciones estratégicas en regiones nuevas e importantes? ¿Se trata de una calle de uno o de dos sentidos? Dicho de forma simplificada, ¿se trata de un reparto de cargas, o pretendemos desarrollar una nueva dinámica de seguridad en regiones importantes? La OTAN puede, y debe, negarse acudir a todas partes para resolver cualquier tipo de problema. Pero basta un viaje a Japón o Australia para darse cuenta en seguida de que estos países están acercándose a la OTAN por razones interesantes, aunque complejas, que a menudo pasamos por alto en nuestro debate actual.

La Alianza se vuelve a encontrar ante una encrucijada estratégica.

¿Qué conclusión podemos sacar de todo esto? La Alianza se vuelve a encontrar ante una encrucijada estratégica. Tras haberse reinventado a sí misma en la década de los noventa para afrontar el reto de la construcción de un nuevo orden europeo tras el final de la guerra fría, ahora se enfrenta a la necesidad de reinventarse de nuevo como agente de seguridad capaz de defender los valores e intereses de sus miembros a nivel global. La OTAN ha iniciado ese salto estratégico en Afganistán, pero todavía no está claro si saldrá airosa del reto. El éxito de la ISAF abriría las puertas a una nueva mentalidad más ambiciosa respecto a las asociaciones y a una posible ampliación de su papel en la seguridad del sur de Asia y otras regiones. Pero su fracaso podría poner en cuestión el futuro de la Alianza.

No hace falta ser un Clausewitz para predecir que no es probable que crisis como la de Afganistán se presenten en solitario, de una en una. También resulta razonable pensar que la próxima se producirá en la zona de Oriente Medio. Si el futuro de esa región representa realmente el principal problema estratégico de nuestro tiempo, resultaría insólito que la primera alianza occidental no actuase llegado el momento por la carencia de una gran estrategia común de la que poder formar parte. Otro tema más cercano es la redefinición de nuestra asociación con Eurasia, que puede parecer un reto menos formidable pero también presenta problemas reales.

Si hoy día se plantean estos temas en Bruselas, lo normal es encontrarse con un silencio embarazoso, igual que ocurría a principios de los noventa. Una vez más las asociaciones parecen ser cosas “demasiado difíciles de gestionar”. En realidad la necesidad de reconsiderar creativamente las asociaciones como una nueva herramienta para el mundo en el que vivimos es ahora mayor que nunca. El problema consiste en encontrar el propósito común y la voluntad política necesarios para decidir nuestros objetivos estratégicos. Entonces tendremos gente inteligente de sobra dentro de la OTAN que nos ayudará a modernizar nuestro arsenal de asociaciones para contribuir a la consecución de esas metas.

Poniéndose a la tarea: Soldados australianos en busca de armas en Afganistán

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