Analisi
Nessun impiego per un soldato?
Pakistan, 2006: Un'infermiera olandese dell'Ospedale militare della NATO alla base aerea di Chaklala offre dolci ad una giovane vittima del terremoto nel campo dell'organizzazione di soccorso "Humanity First"
(© SHAPE)
James V. Arbuckle esamina la contrapposizione tra civile e militare nelle operazioni umanitarie.
Negli ultimi 50 anni si è verificato un irritante fallimento da parte di agenzie militari e civili nello sviluppare rapporti affidabili ed efficienti. Di fatto, le operazioni di mantenimento della pace non hanno evoluto molto dal loro avvio dopo la Seconda Guerra mondiale.

Né hanno fatto molta strada dalla loro presunta rinascita nel periodo successivo alla Guerra Fredda. Questo problema è particolarmente acuto nelle operazioni di pace in campo umanitario, che qualche volta sono state accompagnate o precedute da dispiegamenti militari.

Un diverso ruolo per un contesto che cambia

Il ruolo dei militari è mutato dal relativamente semplice mandato militare dell'era del "classico" mantenimento della pace, come prefigurato nel Capitolo VI dello Statuto delle Nazioni Unite (ONU). Qui, il mandato era osservare, o salvaguardare, qualcosa che già esisteva: una linea di cessate il fuoco, una zona di separazione, una linea di arretramento, una linea verde, una zona smilitarizzata. Le missioni necessitavano del beneplacito delle parti in conflitto. L'uso della forza era limitato all'autodifesa, un "diritto connaturato" previsto nell'articolo 51 dello Statuto.

Questo ruolo ha cominciato a mutare durante la crisi di Cipro del 1974. Fino ad allora, i militari avevano avuto il settore del mantenimento della pace quasi interamente per loro. Nel 1964, il mandato di UNFICYP (Forza delle Nazioni Unite a Cipro) consisteva di soli tre punti: prevenire una ripresa dei combattimenti, promuovere la legge e l'ordine e favorire il ritorno alle condizioni di normalità.

Tutto cambiò dopo l'invasione turca del 1974. UNFICYP venne sommersa dalla mole di profughi interni, che determinarono un urgente problema umanitario. Il compito di intervenire in soccorso di questa emergenza inizialmente venne assegnato a UNFICYP.

Se i militari devono svolgere delle funzioni nelle operazioni umanitarie, occorre che le loro capacità e i loro limiti vengano chiaramente compresi dai loro partner civili
Questo era - e resta - il solo emendamento al mandato di UNFICYP in 40 anni. Alla fine, il ruolo principale è stato assunto da UNHCR (Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati). E la funzione militare è stata trasformata gradualmente da una di vertice in una di sostegno.

Poiché le operazioni di pace nel dopo Guerra Fredda sono mutate, la maggior parte degli interventi sono stati operazioni di imposizione della pace autorizzate dal Consiglio di sicurezza dell'ONU in base al Capitolo VII dello Statuto. Questo mandato per un "più ampio mantenimento della pace" implica che si possa usare la forza per concludere la missione, anche senza che tutte le parti acconsentano alla missione o al modo in cui viene effettuata.

Così, nel paradossale assemblaggio di operazioni umanitarie e di imposizione del giorno d'oggi, ai militari viene chiesto non di mantenere uno status quo ma di crearne uno. Questo è spesso eufemisticamente descritto come creare un "positivo contesto" di sicurezza, necessario affinché le agenzie civili possano condurre le loro operazioni in sicurezza e con efficacia.

Un dilemma per il soldato?

Ma "forza armata" può avere significati diversi per i militari, i governi che forniscono proprie truppe, i civili e le agenzie civili, e l'opinione pubblica.

La Forza dell'ONU in Congo del 1960 (ONUC), un'operazione di imposizione della pace che è stata sotto molti aspetti un prologo alle "moderne" operazioni, ha posto interrogativi che restano ancora senza risposta. Karl von Horn, il Comandante svedese dell'ONUC, ne ha indicati alcuni nei suoi scritti:

"Le difficoltà materiali di attenersi alle regole del mantenimento della pace divennero chiaramente evidenti ... I nostri ordini erano precisi: la forza doveva essere usata solo per autodifesa, né ci era consentito alcun margine, per quanto minacciosa si facesse la situazione.. ordini come questi pongono ad un comandante un duplice problema morale: se rischiare la vita dei propri uomini per coinvolgerli in una situazione dove alcuni di loro potranno restare uccisi prima di avere l'opportunità di difendersi; o rischiare il fallimento di una missione (dal cui successo possono dipendere le vite di molti civili), mostrandosi riluttante ad esporre i propri soldati a quello che considera un grado intollerabile di rischio".

Malgrado le più recenti esperienze con le operazioni di imposizione in Bosnia, Somalia, e Ruanda, non si è ancora data una risposta soddisfacente a questo essenziale interrogativo già posto quasi 50 anni fa.

I militari non possono essere tutte le cose per tutti i popoli. Se adeguatamente strutturati e dispiegati, possono offrire protezione, comunicazioni, sostegno logistico, trattamenti sanitari di emergenza ed evacuazione, ed un robusto coordinamento ed il controllo delle strutture. Tutto ciò è fondamentale nelle prime fasi di una complessa risposta in una situazione di emergenza.

Ciò che i militari non fanno in modo efficace è dare soluzione al ritorno dei rifugiati - e i soldati spesso hanno una vera avversione per i compiti di ordine pubblico. In generale, l'intervento diretto in azioni di soccorso non costituisce il miglior uso che si possa fare dei militari.

Soprattutto, la forza militare non può essere usata in maniera offensiva in operazioni umanitarie "aprendosi" faticosamente la strada attraverso colonne di rifornimenti. Il ruolo militare sarà in realtà difensivo: impedire un'aggressione armata e proteggere gli operatori umanitari disarmati se dovesse verificarsi l'aggressione. Ma i militari non andrebbero di norma impiegati per consegnare essi stessi i rifornimenti.

Le sfide nelle moderne relazioni civil-militari

Ironicamente, è proprio quando i militari non sono capaci di creare un effettivo contesto di sicurezza che possono essere assegnati a svolgere compiti più adatti alle agenzie civili. È evidente che ciò accade ora alle forze della coalizione in Iraq. In un recente rapporto di un ufficiale che ha visitato l'Iraq si afferma:

"L'Iraq rimane un contesto semi-ostile. Gli imprenditori civili hanno il dovere di salvaguardare il loro personale e molte delle organizzazioni internazionali e ONG (organizzazioni non governative) hanno deciso di andare via. Le forze della coalizione, perciò, hanno attualmente un ruolo assai importante, non solo per la sicurezza ma anche per la ricostruzione dell'Iraq".

Stati Uniti, 2005: Un Boeing 707 della NATO scarica il proprio carico durante la prima spedizione della NATO di generi di soccorso alle vittime dell'uragano Katrina
(© SHAPE)
E tutto ciò, senza dubbio, sta generando profondo disappunto in tutti coloro che sono coinvolti: i militari si risentono per l'ampliamento dei loro compiti, i civili anch'essi risentiti, in quanto lo considerano uno sconfinamento.

Un altro esempio ha avuto luogo a Timor Est. Qui la sanità militare aveva reso sicuro, ripristinato e riportato in servizio un ospedale di Médecins Sans Frontières (MSF). Sfortunatamente, tornato il personale di MSF, questo non poteva operare insieme al personale militare. Senza alcun ringraziamento, i militari hanno lasciato l'ospedale ai civili.

In Iraq come poi a Timor Est, è probabile che né i civili né i militari riterranno che i soldati abbiano semplicemente fatto quello che andava fatto. Malgrado il loro successo, questo non era "lavoro da soldati". Questi ruoli, che i militari avrebbero potuto ritenere non proprio urgenti, non ripasseranno facilmente ai civili quando (e se) verrà il momento.

Così l'esperienza non fornisce risposte a molte domande, come a quella sulla definizione di forza, specie quando si tratta di stabilirne l'adeguatezza a ciascuna situazione. Non c'è nessun confine a separare i settori in cui i militari sostengono le agenzie civili da quelli in cui si trovano in reciproca competizione.

La reciproca fiducia rimane vaga. I militari possono sentirsi come se venissero sottoposti dalle agenzie a un turno senza fine di addestramento del lunedì mattina. E ritengono queste stesse agenzie incapaci di stabilire ruoli chiari per gli uni e per gli altri, malgrado su ciò si discuta a livello internazionale da una generazione. D'altra parte, spesso i civili ammettono solo di malavoglia la necessità di un ruolo militare nei progetti umanitari perché "solo un soldato potrebbe farlo".

La situazione non è così diversa da quella descritta da Dag Hammarskjöld, che cominciò il suo secondo mandato come Segretario generale dell'ONU 50 anni fa. Disse semplicemente: "Non è un lavoro per soldati, ma solo un soldato può farlo".

E poi?

Molto resta da fare per definire i ruoli militari a sostegno delle operazioni umanitarie. L'uso della forza, l'importanza del consenso nelle operazioni di imposizione ed il rapporto tra questi due fattori continueranno a causare disagio tra i militari ed i loro partner civili. I fattori che determinano complicazioni includono: La cooperazione tra agenzie ed organizzazioni deve essere avviata ai più alti livelli. Una cooperazione che venga dal basso, che dipende quasi interamente da personaggi il cui incarico è temporaneo, è fragile, sporadica e di breve durata.

La conoscenza degli elementi fondamentali è raramente trasferibile ad una nuova missione, anche quando la nuova missione è dotata di personale con esperienza. È frequente che la cooperazione in una nuova missione, malgrado i livelli collettivi di esperienza dei membri delle varie organizzazioni ed agenzie, si sviluppi molto lentamente.

Una cooperazione che venga dal basso, che dipende quasi interamente da personaggi il cui incarico è temporaneo, è fragile, sporadica e di breve durata
Pregiudizi e differenze culturali costituiscono spesso il nodo dei conflitti che la comunità internazionale spera di risolvere. Che da parte nostra si introducano conflitti simili non è né professionale né operativo. Se i militari devono svolgere delle funzioni nelle operazioni umanitarie, occorre che le loro capacità e i loro limiti vengano chiaramente compresi dai loro possibili partner.

Ciò avverrà più efficacemente attraverso l'addestramento, la formazione, e creando rapporti. Questo è il miglior modo per noi di superare le divergenze per giungere al punto in cui le caratteristiche comuni producono cooperazione, invece che competizione.

In una democrazia, i militari non stabiliscono la politica, la eseguono. Un fallimento politico e diplomatico nel risolvere queste questioni significa che gli operatori civili e militari dovranno risolvere queste sfide lungo le strade e nei campi dei conflitti.

Questo è chiedere troppo. In assenza di rapporti di simpatia e fiducia, creare un rapporto è chiedere quasi l'impossibile.

Così, per concludere, non deve sorprendere che il coordinamento civile-militare non funzioni meglio. Deve stupire piuttosto che funzioni.
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