Synspunkt
At tage den civile dimension af sikkerhed alvorligt:
NATO som den organisation, der skaber genopbygning

I retning af fremtiden: Afghanerne har haft lejlighed til at stemme efter NATO's intervention i Afghanerne - det er et a storartet eksempel på en genopbygningsindsats, der bistår mennesker med at hjælpe sig selv
(© AP / Reporters)
Verdensbanken definerer genopbygning efter en konflikt (post conflict reconstruction, PCR) som 'støtte til transition fra konflikt til fred gennem genopbygning af et lands socioøkonomiske ramme'. Hvor langt kan NATO gå i denne PCR-rolle? Her giver Manjana Milkoreit sit personlige bud på, hvordan NATO kan blive den bedst udstyrede organisation til gennemførelse af PCR.
Det er altid interessant at se på internationale sikkerhedsspørgsmål og spørge, 'hvad nu hvis?' Hvad hvis USA havde en chance for at gøre sin invasion i Irak om? Hvad hvis NATO på ny kunne udforme sin indsats i Afghanistan? Hvad hvis Europa fik endnu et skud til at stabilisere Balkan? Hvad ville så være anderledes? Det ville være fair at antage, at alle ville studere "post conflict reconstruction" (PCR) længere og grundigere.

Før 1990'erne var der ikke mange, som forudså, at PCR ville blive en af de mest alvorlige og varige udfordringer i de militære engagementer efter Den Kolde Krig. Der var ikke meget planlægning, træning eller viden om, hvem der var specialiseret i det. Denne mangel på forberedelse førte til, at både staters og internationale organisationers forsøg på statsopbygning (nation-building) faldt på jorden - og at deres indsats i visse tilfælde har forværret krisen.

Der findes mange spørgsmål om de nye miljøer efter en konflikt, som fx om hvem der skulle have det være finansielle, juridiske og moralske ansvar. Men der er ikke ret mange, som stiller spørgsmålstegn ved, om verden burde være bedre forberedt på at engagere sig i PCR.

Internationale konflikter siden begyndelsen af 1990'erne har vist, at militære operationer kun er ét aspekt af stabiliseringen og genopbygningen efter en konflikt. PCR inkorporerer militære og civile opgaver inden for fem bestemte områder: Konflikterne i Irak og Afghanistan har ikke kun understreget behovet for en omfattende civil-militær tilgang til PCR. De har også skabt hidtil uset politisk opmærksomhed om dette spørgsmål. Det skaber en særlig mulighed for at gennemføre større institutionelle forandringer.

NATO's rolle

NATO kunne blive nøglen til løsning af denne tilsyneladende uoverstigelige udfordring.

Hvorfor? Fordi NATO allerede har enestående erfaringer med militær stabilisering. NATO har også samarbejdet med den civil-politiske sfære, hvor det forsigtigt har betrådt ukendt område. NATO bør blive lige så stor en ekspert i genopbygning, som det allerede er i militær stabilisering.

Trods NATO's position bør der gøres en international indsats for at skabe stærkere PCR-kapaciteter. Det kunne gøres ved lade NATO blive den internationale organisation med ansvar for genopbygning. NATO kunne blive den centrale aktør i et PCR-netværk af globale partnerskaber med lande uden for NATO samt med regionale og internationale organisationer. Denne institutionelle forandring kunne være omdrejningspunktet for emner i PCR - og strømline de nuværende spredte ressourcer.

Hvorfor NATO?

PCR kræver en kombination af militær og civil ekspertise. Ingen enkeltstående organisation råder over begge kapaciteter. At skabe en effektiv samarbejdsflade mellem militært og civilt personel udgør en betydelig kulturel og koordinationsmæssig udfordring. NATO er den organisation, som er bedst egnet til at udføre denne opgave af tre årsager:

For det første har NATO behersket det militære element i PCR ved at sørge for sikkerhed og stabilitet i kriseregioner efter voldelige konflikter.

For det andet tester NATO allerede en kombineret militær-civil tilgang i Provinsgenopbygningsholdene (Provincial Reconstruction Teams, PRT) i Afghanistan. PRT'erne og et militær-civilt NATO har dybest set den samme opgave, nemlig en omfattende tilgang til genopbygning, der trækker på såvel militær som civil ekspertise og kapacitet. Hvis NATO blev udviklet til at være verdens vigtigste genopbygningsorganisation, kunne det basere sig på og udvide sit civil-militære samarbejde.

Indtil nu er det ikke lykkedes for det internationale samfund at anvende genopbygningserfaringerne fra 1990'erne på de første konflikter i det 21. århundrede på en passende måde
For det tredje afhænger NATO's rolle som regional forsvarsalliance af et fast samarbejde, kommunikation og fælles planlægning mellem adskillige militære enheder. Denne ekspertise vil være vital i koordineringen og styringen af forskellige PCR-netværk. Og NATO's seneste fokus på at skabe partnerskaber med lande og organisationer er et godt varsel om dannelsen af PCR-netværk, som ikke kun omfatter den militære, men også den civile side.

For det fjerde omdefinerer NATO sit formål og sin opgave. NATO har brug for at vise, at det er i stand til løbende at tilpasse sig de nye udfordringer i det 21. århundredes militære engagementer. Hvis NATO's opgaver, ambitioner og geografiske rækkevidde skal være globale snarere end regionale, bør det bygge på organisationens styrker. NATO er i en helt særlig position og kan gøre en særlig forskel i sammenligning med andre nationale, regionale eller internationale organisationer.

Fra ide til realitet - hvad ville det betyde for NATO?

Det ville for det første betyde en ændret opgave. NATO spiller allerede en vigtig rolle i PCR, men det ville kræve en ændring af NATO's organisation og en stor udvidelse af dets opgave at sidestille PCR med emner som sikkerhed, afskrækkelse og forsvar samt partnerskaber.

NATO's transition fra en geografisk til en funktionel Alliance giver organisationen en global rolle og understreger betydningen af dens globale partnerskaber. Den Nordatlantiske Traktats sprog er også fleksibel nok til at muliggøre yderligere ændringer uden de politiske vanskeligheder ved at skulle tilpasse selve traktatteksten.

Det ville for det andet medføre organisatoriske og kulturelle ændringer, hvis man indfører genopbygningskapaciteter i NATO's struktur. Hvis man bevæger NATO fra en hovedsageligt militær identitet til en kombineret civil-militær indebærer, at man skaber den største integrerede civil-militære samarbejdsflade i verden.

Samtidig med at man ville kunne bevare NATO's eksisterende militære struktur, ville dets civile struktur skulle udvides til at omfatte en genopbygningsafdeling, der omfatter alle ikke-militære PCR-aktiviteter. Integrationen af disse to dele ville kræve tæt koordinering, let kommunikation, dygtig ledelse og nøje styring.

Civile og militære, gamle og nye: genopbygningsindsatsen skal bygge bro over mange skel - ikke mindst mellem konflikt og fred (© NATO)
Effektiv civil-militær integration ville gøre det muligt at træne og øge det gensidige kendskab mellem civile og militære kapaciteter forud for operationer i en krise. Det vil lette bedre PCR-planlægning ved krisens begyndelse sammen med forbedret implementering.

Følgende afdelinger bør oprettes inden for organisationens civile struktur.

En civil politistyrke. Når man tager integrationen af det eksisterende europæiske gendarmeri (European Gendarmerie Force, EGF) bør NATO udvikle hurtige indsættelige politienheder, trænede og koordinerede i fælles træningscentre som i EGF-hovedkvarteret i Vicenza i Italien.

En juridisk-politisk afdeling vil kunne løse en lang række betydende opgaver, som er forbundet med genopbygning. Med ekspertisen og kapaciteten til at skrive lande-specifikke forfatninger, valgsystemer, retlige og administrative strukturer vil en sådan afdeling kunne støtte dannelsen af statsstrukturer efter en konflikt. Dens opgaver kunne omfatte civil, samfundsmæssig kapacitetsopbygning.

Ingeniør- og infrastrukturafdelingen er et storartet eksempel på mulighederne for et civil-militært samarbejde i NATO. At sørge for basale ydelser (el, vand osv.) efter en konflikt er afgørende for at begrænse humanitære kriser - og militære ingeniørgrupper har igen og igen demonstreret disse kapaciteter. Men PCR kræver også kapacitet til langsigtet samarbejde mellem militær ekspertise og civilt ingeniørarbejde i felten før deployering i marken, hvilket muliggør genopbygning af varig civil infrastruktur, umiddelbart efter volden er ophørt.

En økonomisk udviklingsafdeling vil skulle arbejde tæt sammen med ingeniørafdelingen og institutioner som Verdensbanken, FN's Udviklingsprogram, NGO'er og andre landeeksperter.

En afdeling med speciale i forsoningsspørgsmål vil have vanskeligheder med at skabe enhed mellem mennesker i en konfliktfyldt land. Eksperter i forsoning, forhandlere og psykologer vil samarbejde med lokale eksperter.

PCR kræver en kombination af militær og civil ekspertise. Ingen enkelt organisation har begge kapaciteter under samme tag
En "Crisis Watch"-afdeling, som skulle overvåge eksisterende konflikter, vil skulle befinde sig på et minimumsniveau for varsling og forberedelse og indsamle data om lande, hvor det kan blive nødvendigt at indsætte NATO.

En "Lessons Learned"-enhed vil indsamle, aggregere og analysere information om NATO's genopbygningserfaringer med henblik på at give feed-back til organisationen, så den kan øge sin effektivitet.

For det tredje har NATO brug for at stå centralt i en indsats for at opbygge civil-militære globale genopbygnings-partnerskaber.

NATO's genopbygningsafdeling skal opbygge sin egen grundlæggende ekspertise og forståelse af genopbygning. Snarere end at duplikere eksisterende politikker bør NATO lette adgangen til disse ressourcer, blive en koordinator og manager af ekspertise uden for NATO gennem globale partnerskaber.

De første skridt på vejen til forandring

Indtil nu har det internationale samfund ikke evnet på passende måde at anvende de genopbygningserfaringer efter konflikter fra 1990'erne på de første konflikter i det 21. århundrede.

Der er nu behov og mulighed for at skabe forandring. De første synlige forsøg på at bygge PCR-kapaciteter bør konsolideres, styrkes og koordineres under den eneste organisation, der har kapaciteten, nemlig NATO.

Det er uundgåeligt, men den foreslåede reform ville øge NATO's finansieringsbehov. Ikke desto mindre vil de kortsigtede etableringsomkostninger skulle opvejes mod de enorme mulige besparelser, navnlig mht. livskvalitet og økonomi. Disse fordele vil stå indlysende klart, hvis der skabes passende genopbygningskapacitet, når den næste konfliktregion kræver hjælp fra det internationale samfund.

Alliancen bør indlede international forskning for at undersøge NATO's mulige reform til en international genopbygningsorganisation. Konferencer om emnet og målrettede analyser, der integrerer civile og militære eksperter i PCR, indretning af organisationer til civil-militært samarbejde og programvurdering, kunne føre til anbefalinger til, hvordan man strukturerer og finansierer denne reform.

Uanset om NATO påtager sig disse nye opgaver eller ej, er det vigtigt, at NATO's medlemslande vurderer, hvor stor udfordringen til genopbygning efter en konflikt og den nuværende (mangel på) kapacitet er. De bør udvikle en sammenhængende strategi med henblik på at udfylde hullerne i det nuværende system - både nationalt og internationalt.

...Til top...