NATO ed Ucraina al bivio
Un BTR ucraino durante le manovre congiunte NATO-Ucraina sul lago Donuzlav, nei pressi di Yevpatoriya. (© UKRINFORM)
NATO ed Ucraina: un partenariato decennale

Nel 2007, NATO ed Ucraina celebrano il decimo anniversario della Carta su un partenariato specifico, sottoscritta dai leader alleati ed ucraini nella riunione al vertice di Madrid (luglio 1997). La Carta individuava i settori di consultazione e di cooperazione, e istituiva la Commissione NATO-Ucraina.

Da allora, il rapporto è andato progressivamente sviluppandosi, e si è instaurato un modello di dialogo e di cooperazione ben collaudato in una vasta gamma di settori. In particolare, l’Ucraina si è dimostrata un importante elemento per la sicurezza euro-atlantica nel contesto delle operazioni a guida NATO. Un aspetto significativo delle relazioni tra NATO e Ucraina è il sostegno dato dalla NATO e da singoli alleati alle attività di riforma in corso in Ucraina, particolarmente nei settori della difesa e della sicurezza. Queste riforme sono fondamentali per lo sviluppo democratico del paese e per la realizzazione del suo obiettivo di divenire più integrato nelle strutture euro-atlantiche.

NATO ed Ucraina sono inoltre impegnate in un Dialogo intensificato sulle aspirazioni di adesione dell’Ucraina e sulle correlate riforme. Questo Dialogo non garantisce un invito ad aderire all’Alleanza, né pregiudica alcuna eventuale decisione dell’Alleanza. Tale invito si baserebbe sulla capacità dell’Ucraina ad attuare i fondamentali obiettivi di riforma. Infine, compete comunque al popolo ucraino e ai suoi leader eletti stabilire, discutendone in modo aperto e positivo, il futuro percorso del paese con la NATO.

Quale contributo a questo dibattito in corso, il professor Grigoriy M. Perepelytsia, insigne accademico ucraino, ci espone le proprie opinioni sulle relazioni del suo paese con l’Alleanza.

Il Redattore capo
Il professore Grigoriy M. Perepelytsia valuta le scelte che l’Ucraina ha davanti nelle sue relazioni con l'Alleanza Atlantica.
L’Ucraina si trova ad un bivio nelle sue relazioni con la NATO. Una via potrebbe portare all’adesione ed offrire all’Ucraina la possibilità di divenire uno stato europeo civilizzato, protetto dalle minacce alla propria sovranità e sicurezza nazionale. La seconda via può portare l’Ucraina a rinunciare alle sue aspirazioni di integrazione euro-atlantica, con risultati meno chiari. Se c’è stato un promettente avvio verso l’adesione alla NATO in seguito alla Rivoluzione arancione, tale processo si è successivamente impantanato a causa delle incertezze politiche esistenti in Ucraina, affiorate con le elezioni parlamentari del marzo 2006 e la formazione di un nuovo governo.

Che cos’è in gioco?

L’adesione alla NATO rientrerebbe negli interessi strategici ucraini e rappresenta anche una importante scelta sotto l’aspetto sociale. Fornirebbe solide garanzie per la salvaguardia della sovranità, dell’identità nazionale e dell’integrità territoriale dell’Ucraina, mentre contribuirebbe a consolidarvi e continuarvi le riforme democratiche. Degli ulteriori progressi nel conseguimento degli standard democratici euro-atlantici proteggerebbero anche ed incoraggerebbero le tradizioni e lo sviluppo culturale della minoranza, come pure l'evoluzione della società civile ucraina.

Quale ipotesi alternativa all’integrazione euro-atlantica, in Eurasia vi è poi quella alla Confederazione di stati indipendenti (CIS), che è attualmente caratterizzata da regimi autoritari o semi-autoritari, da economie sommerse e marginali o da società civili sottosviluppate. Sarebbero favorevoli a questa soluzione coloro che considerano l'indipendenza dell’Ucraina contraria ai vitali interessi geopolitici della Russia ed ai suoi sforzi per ripristinare il proprio status di grande potenza.

L’adesione alla NATO fornirebbe solide garanzie per la salvaguardia della sovranità, dell’identità nazionale e dell’integrità territoriale dell’Ucraina, mentre contribuirebbe a consolidarvi e continuarvi le riforme democratiche.
L'interesse dell’Ucraina per l’integrazione euro-atlantica ha determinato una più stretta cooperazione con l'Alleanza. Comunque, un’eventuale adesione dell’Ucraina all'Alleanza dipenderà, in ultima analisi, dalla capacità del paese di conseguire i criteri di adesione, e dalla volontà politica interna di procedere su questa via.

Il percorso compiuto

La prima manifestazione dell'intenzione dell’Ucraina di accrescere la propria integrazione nelle strutture euro-atlantiche ebbe luogo dieci anni fa, nella Carta NATO-Ucraina su un partenariato specifico (1997), che istituiva una Commissione NATO-Ucraina (NUC) ed individuava aree di consultazione e di cooperazione. In seguito, con l'adozione del Piano d’azione NATO-Ucraina (novembre 2002), si attribuì maggiore attenzione alla cooperazione mirata a favorire gli obiettivi di integrazione euro-atlantica dell’Ucraina.

Il Piano d’azione ha lo scopo di approfondire e di ampliare il rapporto NATO-Ucraina e di sostenere l’attività di riforma dell’Ucraina verso la piena integrazione nelle strutture euro-atlantiche. Tale Piano elenca specifici obiettivi: questioni politiche ed economiche; questioni relative alle forze armate, alla sicurezza e alla difesa; questioni nel campo dell’informazione; e questioni giuridiche. Questi obiettivi vengono perseguiti attraverso Piani annuali degli obiettivi, in cui l’Ucraina stabilisce gli obiettivi per le attività che intende perseguire sia da sola che in cooperazione con la NATO.

Il Piano d’azione, di per sé, non condurrà direttamente all’adesione. Comunque, completarlo con successo è ritenuto il passo che prelude all’invito ad aderire al Piano d’azione per l'adesione della NATO, e consentirebbe all’Ucraina di acquisire i requisiti che ci si attende da un candidato all’adesione con la NATO

La Rivoluzione arancione ha introdotto, sotto la presidenza di Viktor Yuschenko, un nuovo vertice istituzionale in Ucraina, che ha posto l’adesione alla NATO in cima alle sue priorità di politica estera. Ciò ha fatto sì che, in occasione della riunione dei Ministri degli esteri del NUC a Vilnius (Lituania), nell’aprile 2005, gli alleati invitassero l’Ucraina ad avviare un Dialogo intensificato sulle sue aspirazioni all'adesione e sulle relative riforme. Questo dialogo ha lo scopo di offrire ai funzionari ucraini l'opportunità di conoscere meglio ciò che ci si aspetterebbe dall’Ucraina quale possibile membro dell'Alleanza, mentre contestualmente consentirebbe alla NATO di valutare le riforme e le capacità ucraine.

In parallelo con l'avvio del Dialogo intensificato, i Ministri degli esteri ucraino ed alleati hanno convenuto un pacchetto di azioni a breve termine per aiutare l’Ucraina a portare avanti il processo di riforma. Questo pacchetto ha coperto diversi settori, tra cui il rafforzamento delle istituzioni democratiche, il miglioramento del dialogo politico, l’intensificazione delle riforme nel settore della difesa e della sicurezza, la gestione delle conseguenze delle riforme in campo sociale ed economico, e il miglioramento dell’informazione dell’opinione pubblica

Per migliorare il coordinamento interno dell’attuazione da parte dell’Ucraina delle attività stabilite nell’ambito della cooperazione NATO-Ucraina, il 27 dicembre 2005 il Presidente Victor Yushchenko ha emesso un decreto in base al quale venivano assegnate specifiche responsabilità ai vicecapi delle autorità centrali esecutive. Il Presidente ha incaricato il Consiglio dei Ministri di rafforzare la cooperazione tra le autorità esecutive ed il parlamento, dando priorità alle relazioni con la NATO e favorendo l’informazione dell’opinione pubblica sui benefici che questa cooperazione porta all’Ucraina.

Verso un Piano d’azione per l'adesione

Nel gennaio 2006, i Ministri della difesa della Repubblica Ceca, Ungheria, Polonia e Slovacchia, riuniti a Budapest (Ungheria), annunciarono che i loro paesi erano pronti a sostenere l’Ucraina nel suo iter verso l’adesione alla NATO. Dopo la riunione quadrilaterale, il Ministro della difesa ungherese Ferenc Yukhas affermò che “è un importante compito quello che ci siamo attribuito, di aiutare l’Ucraina nel suo percorso verso l’integrazione e l’adesione alla NATO”. Inoltre, i quattro paesi annunciarono che avrebbero creato un comitato speciale per promuovere la riforma delle forze armate ucraine.

Un mese più tardi, nel febbraio 2006, il Presidente Viktor Yushchenko confermò a Bruxelles (Belgio), che l’Ucraina era pronta ad aderire al Piano d’azione per l'adesione (MAP). A ciò, nel marzo, fece seguire un decreto che istituiva una commissione interministeriale per preparare l’Ucraina per l’adesione alla NATO. Questo organismo può creare dei gruppi di lavoro per affrontare gli specifici settori di cooperazione tra Ucraina e la NATO, ed è presieduto dai competenti coordinatori nazionali.

Al Consiglio nazionale per la sicurezza e la difesa compete la definizione degli obiettivi strategici e degli approcci concettuali per la cooperazione tra Ucraina e NATO, nonché di sottoporne le relative proposte al Presidente. Il Consiglio dei Ministri è responsabile dell’attuazione della politica nazionale relativa alla cooperazione Ucraina-NATO, specie per quanto concerne il conseguimento dei criteri di adesione.

La partecipazione al MAP avrebbe consentito all’Ucraina di prepararsi meglio all’adesione alla NATO grazie all’assistenza tecnica e alla consulenza pratica da parte della NATO. Non vi sarebbe stata comunque alcuna garanzia di futura adesione all'Alleanza: tale invito sarebbe dipeso dalla capacità del paese di conseguire i criteri di adesione. Nell’ambito del MAP i Programmi nazionali annuali vengono sviluppati in modo tale da concentrarsi su certi requisiti richiesti ai paesi candidati, tra cui quelli in campo politico, economico, delle risorse, giuridico e di sicurezza. Ci si aspetta che i paesi candidati dimostrino di possedere un valido sistema politico che sia democratico e basato sull'economia di mercato; un equo trattamento riservato alle minoranze; un impegno alla pacifica risoluzione delle dispute con i paesi confinanti; la capacità e la volontà di fornire un contributo militare all'Alleanza; ed un impegno a creare strutture e relazioni democratiche tra settori civili e militari.

Nel marzo 2006, il Ministro della difesa ucraino Anatoliy Grytsenko manifestò l'opinione che se l’Ucraina avesse lavorato efficacemente per conseguire questi requisiti, e gli alleati avessero approvato,

“la decisione di attribuire all’Ucraina lo status di membro potrebbe essere presa in un prossimo futuro. All’Ucraina verrebbe attribuito un periodo di transizione di circa un anno e mezzo o due anni, per completare il lavoro preparatorio… Questo è il motivo per cui uno status di membro a pieno titolo è prevedibile per il 2010, ma questa è solo una previsione. Le cose possono cambiare”.

Ovviamente, al momento, uno dei principali ostacoli perché l’Ucraina aderisca al MAP è la significativa riluttanza dell’opinione pubblica ad andare avanti: in base a dei sondaggi d’opinione, solo il 20% della popolazione al momento è favorevole all’adesione alla NATO, laddove il 54% vi si oppone. In Ucraina, ancora in molti prevalgono antiquati e controproducenti stereotipi sulla NATO. Comunque, il Ministro della difesa si è dimostrato anche fiducioso che, al momento di prendere una decisione riguardo all’adesione alla NATO, in Ucraina l’opinione pubblica sarebbe stata pronta a sostenere tale passo.

Un cambiamento di ritmo

Affrontando le elezioni parlamentari in modo democratico, libero e trasparente, nel marzo 2006, l’Ucraina ha superato con successo una prova fondamentale per l’adesione alla NATO. E’ pertanto ironico che il risultato di queste elezioni abbia rappresentato un significativo rallentamento del ritmo di avanzamento verso quell’obiettivo.

Sono occorsi mesi di confronto politico perché si giungesse a formare un nuovo governo. In questo periodo, i sentimenti anti-NATO tra la popolazione sono stati sfruttati per acquisire un vantaggio politico, provocando dimostrazioni contro l’esercitazione Sea Breeze USA-Ucraina nell'estate del 2006. La “ Coalizione anti-crisi” che alla fine ha prevalso, con Viktor Yanukovych quale Primo Ministro, ha frenato la propensione per l’adesione alla NATO ed ha reso prioritario il miglioramento delle relazioni con la Russia.

Recandosi alla sede della NATO in settembre, il Primo Ministro Viktor Yanukovych aveva rassicurato gli alleati: l’Ucraina era impegnata a sviluppare più strette relazioni con la NATO attraverso la cooperazione in corso. Ma aveva affermato che il popolo ucraino non era ancora pronto perché l’Ucraina prendesse in considerazione di aderire al Piano d’azione per l'adesione e che la questione dell’adesione avrebbe dovuto essere eventualmente sottoposta ad un referendum. Comunque, prometteva che il governo ucraino avrebbe avviato un’importante campagna d’informazione per l’opinione pubblica per spiegare la NATO e la cooperazione tra questa e l’Ucraina.

Degli ulteriori progressi nel conseguimento degli standard democratici euro-atlantici proteggerebbero ed incoraggerebbero le tradizioni e lo sviluppo culturale della minoranza, come pure l'evoluzione della società civile ucraina.
Nel frattempo, il Presidente Yuschenko continuava a parteggiare per l’adesione alla NATO. Ma non vi è dubbio che sotto la Coalizione anti-crisi abbiamo assistito non solo ad un mutamento nel ritmo delle relazioni con la NATO, ma anche ad un cambiamento di linguaggio. I leader politici tendono ad utilizzare ora il termine “cooperazione” con la NATO piuttosto che quello di “integrazione”.

Ad agitare ulteriormente le cose, interveniva la stessa Russia che ammoniva l’Ucraina riguardo ai potenziali costi di un’adesione alla NATO. Durante la sua visita a Kiev, nel dicembre 2006, il Ministro della difesa russo Sergey Ivanov, pur riconoscendo il “diritto sovrano dell’Ucraina a scegliere le principali linee portanti della sua politica di sicurezza”, metteva in guardia contro le “conseguenze negative di un’adesione dell’Ucraina alla NATO” sulle relazioni con la Russia.

Ovviamente, le incertezze politiche in Ucraina nel corso dello scorso anno e lo scontro in corso tra le fazioni del Presidente e del Primo Ministro hanno avuto un effetto sul livello di cooperazione con la NATO. Ciò si è manifestato nel ritardo cumulato nel finalizzare il Piano annuale degli obiettivi di quest’anno, che è stato approvato dal Consiglio dei Ministri ed inviato al Presidente per la firma solo ai primi di giugno.

Ad un bivio

Pertanto, l’Ucraina si trova ad un bivio nelle sue relazioni con la NATO. La questione fondamentale è fin dove il paese si avvicinerà ad un’effettiva adesione alla NATO. Ciò dipenderà largamente dalla capacità delle autorità - e della società in senso ampio - di salvaguardare le conquiste della Rivoluzione arancione e di ulteriormente sviluppare nel paese le strutture e le consuetudini democratiche.

Il tempo ci dirà quale importanza abbiano i fondamentali valori democratici per la maggioranza parlamentare anti-crisi. Se essi condividono realmente questi valori, il tempo necessario perché l’Ucraina aderisca alla NATO non sarà maggiore del tempo richiesto per conseguire gli standard euro-atlantici e per ottenere il consenso a livello nazionale.

Come ha dichiarato il Ministro della difesa Anatoliy Grytsenko in una intervista dell’ottobre 2006:

“Questa non è l’ultima possibilità che l’Ucraina ha per fare un passo in avanti ed aderire all'Alleanza. Il tempo che ciò richiederà, dipende, innanzitutto, dal livello di coordinamento delle nostre autorità. In secondo luogo, dipende dal nostro desiderio di creare un paese che abbia gli standard della NATO. Ed in terzo luogo, dipende dalla volontà e dalla determinazione di importanti protagonisti politici nel nostro paese nel sostenere l’adesione alla NATO”.

Perché tutto ciò accada, è chiaro che la società civile dovrà collaborare strettamente con il governo, con il parlamento e con gli altri importanti protagonisti politici. È inoltre essenziale che una vasta campagna di informazione dell’opinione pubblica venga lanciata perché aumenti la consapevolezza della cooperazione NATO-Ucraina e di una possibile adesione.

Vi sono numerosi precedenti da citare per quanto concerne i vantaggi pratici della cooperazione in atto con la NATO. Dal 1994, la NATO e singoli alleati hanno fornito formazione professionale in campo militare a circa 8500 ufficiali ucraini. Inoltre, tra il 2001 ed il 2006, la NATO ha contribuito alla riqualificazione di oltre 3000 soldati ucraini posti in congedo, per favorire il loro rientro nella vita civile. Nel solo 2006, circa 800 di questi sono stati riqualificati, e 440 hanno già trovato un nuovo impiego. Dal 2006, sono stati avviati nuovi corsi professionali per ex soldati a Kirovohrad, Melitopol, Chernihiv e Lviv. E dei corsi di lingue hanno luogo ad Odessa, Kiev e Simferopol.

Un altro buon esempio è costituito dal sostegno che singoli alleati forniscono a progetti di smilitarizzazione in Ucraina grazie ai progetti del Fondo del Partenariato per la Pace (PfP). Tali progetti aiutano l’Ucraina a risolvere il problema delle sue enormi scorte di munizioni eccedentarie ed obsolete, che costituiscono un importante rischio per la sicurezza delle popolazioni locali. Un primo progetto, avviato a Donetsk nel 2002 mentre Viktor Yanukovych ne era il governatore, permise di distruggere in modo sicuro 400.000 mine terrestri anti-uomo. Un secondo progetto - il più vasto progetto di smilitarizzazione di questo tipo al mondo - prevede la distruzione di 133.000 tonnellate di munizionamento convenzionale, di un milione e mezzo di armi leggere e di piccolo calibro, e di 1.000 sistemi individuali di difesa aerea nei prossimi dodici anni - per un costo totale stimato di 25 milioni di euro.

Portando iniziative di questo tipo all’attenzione dell’opinione pubblica ucraina si potranno superare in qualche modo gli stereotipi della Guerra Fredda sulla NATO, ancora prevalenti. Ciò può incoraggiare la gente a saperne di più su ciò che la NATO è oggi.

E’ probabile che l’Ucraina per qualche tempo rimanga ferma al bivio. Con un’altra elezione parlamentare ora prevista per settembre, non è probabile che si arrivi in tempi brevi a scegliere la via da imboccare. In Ucraina, in questo clima, la NATO rimane una questione fortemente politicizzata.

Ciò nonostante, sono fiducioso che una recente dichiarazione del Segretario generale della NATO Jaap de Hoop Scheffer possa avverarsi, allorché intervenendo alla Conferenza di Monaco sulla sicurezza del febbraio 2007, manifestò il suo desiderio di vedere Serbia, Georgia ed Ucraina accostarsi all'Alleanza per il vertice della NATO del 2009. “Il popolo ucraino dovrà decidere per se stesso. Ciò nonostante, mi auguro di vedere entro il 2009 un più forte rapporto con l’Ucraina”.