Το ΝΑΤΟ και τα Βαλκάνια: Η περίπτωση για μεγαλύτερη ενσωμάτωση
Η KFOR μεταφέρει αεροπορικά ανθρωπιστική βοήθεια στην Αλβανία (© KFOR)
Οι Δρ Amadeo Watkins και Srdjan Gligorijevic συζητούν το παρελθόν, το παρόν και το μέλλον του ρόλου του ΝΑΤΟ στα δυτικά Βαλκάνια.

Η μετά τον Ψυχρό Πόλεμο εξέλιξη του ΝΑΤΟ επηρεάστηκε πάρα πολύ από τα γεγονότα στα Βαλκάνια. Και αν και σε κάθε αλλεπάλληλη συνεδρίαση διάσκεψης κορυφής του ΝΑΤΟ, η Συμμαχία διευρύνει τις περιοχές του στρατηγικού της ενδιαφέροντος και εμπλοκής, τα Βαλκάνια παραμένουν μια περιοχή ειδικού ενδιαφέροντος για τον οργανισμό.

Όμως από την ίδια την περιοχή η άποψη για το ΝΑΤΟ δεν είναι τόσο θετική. Σήμερα που σε μεγάλο βαθμό έχει διασφαλιστεί η ειρήνη, παραμένουν τα ερωτήματα. Τι χρειάζεται η Συμμαχία για να κερδίσει τις «καρδιές και τα μυαλά» των ανθρώπων της περιοχής – και πιο σημαντικά, τι πρέπει να συμβεί για να αυξηθεί η σταθερότητα στην περιοχή;

Η αφετηρία της Ρήγα

Μια θετική επίπτωση για τα Βαλκάνια από τη Διάσκεψη Κορυφής του ΝΑΤΟ στη Ρήγα τον Νοέμβριο του 2006 είναι ότι σήμερα όλα τα κράτη της περιοχής έχουν θεσμοθετημένες σχέσεις με το ΝΑΤΟ –είτε μέσω της απερίφραστης ιδιότητας του μέλους, είτε μέσω του προγράμματος της Σύμπραξης για την Ειρήνη (PfP) ή του Ευρωατλαντικού Συμβουλίου Σύμπραξης.

Ιστορικά, οποτεδήποτε τα Βαλκανικά κράτη είχαν έντονες διαφωνίες στην ασφάλεια, ακολουθούσε πρόβλημα. Τώρα όλα τα κράτη αυτά συμμερίζονται το στόχο της Ευρωατλαντικής ενσωμάτωσης και όλα τους συμμετέχουν σε ένα κοινό φόρουμ μέσα από τις σχέσεις τους με τη Συμμαχία, και σε μεγάλο βαθμό έχει ξεπεραστεί το όριο του κινδύνου.

Βεβαίως, η κατάσταση ασφαλείας στα δυτικά Βαλκάνια απέχει πολύ ακόμη από του να είναι ιδανική, με καμία εγγύηση ότι η «λύση» για το Κοσσυφοπέδιο θα βάλει ένα τέλος στις εντάσεις στην περιοχή. Το ΝΑΤΟ γνωρίζει το γεγονός αυτό – η Διακήρυξη της Διάσκεψης Κορυφής του στη Ρήγα ανέφερε ότι «η Ευρωατλαντική ενσωμάτωση, που βασίζεται στην αλληλεγγύη και τις δημοκρατικές αξίες, παραμένει απαραίτητη για την μακροπρόθεσμη σταθερότητα» για τα δυτικά Βαλκάνια.

Προϊστορία

Η Συμμαχία μοιράζεται την ευθύνη, ως μία που συμμετέχει ενεργά, για τον προσδιορισμό της ρύθμισης μετά την σύγκρουση η οποία εξελίχθηκε σταδιακά κατά τα τελευταία έξη χρόνια ή περίπου τόσα, όταν όλα τα Βαλκανικά κράτη κινήθηκαν προς την κατεύθυνση των δημοκρατικών πρακτικών σε διαφόρους βαθμούς.

Η Ευρωατλαντική ενσωμάτωση, που βασίζεται στην αλληλεγγύη και τις δημοκρατικές αξίες, παραμένει απαραίτητη για την μακροπρόθεσμη σταθερότητα

Η πρώτη εμπλοκή του ΝΑΤΟ στην περιοχή χρονολογείται από την Υπουργική σύνοδο του Όσλο τον Ιούνιο του 1992, στα αρχικά στάδια του Βοσνιακού πολέμου. Στην Υπουργική, οι υπουργοί εξωτερικών του ΝΑΤΟ εξέφρασαν την προθυμία τους να υποστηρίξουν, εξετάζοντας την κάθε περίπτωση ξεχωριστά, κάποια καθήκοντα διατήρησης της ειρήνης κάτω από την ευθύνη της Διάσκεψης πάνω στην Ασφάλεια και Συνεργασία στην Ευρώπη (του πρόδρομου του ΟΑΣΕ), συνεισφέροντας δυνάμεις και αρτιότητα γνώσεων.

Στην διάρκεια των επομένων ετών, η εξελισσόμενη κατάσταση στα Βαλκάνια απαίτησε η Συμμαχία να διευρύνει τις πολιτικές και στρατιωτικές της δραστηριότητες. Στις 28 Φεβρουαρίου 1994, Συμμαχικό αεροσκάφος κατέρριψε τέσσερα πολεμικά αεροπλάνα που παραβίασαν την Ζώνη Απαγόρευσης-Πτήσεων πάνω από την Βοσνία και Ερζεγοβίνη. Αυτή ήταν η πρώτη φορά που δυνάμεις του ΝΑΤΟ ενεπλάκησαν ποτέ σε μάχη.

Μετά από τη σύναψη της ειρηνευτικής συμφωνίας για τη Βοσνία και Ερζεγοβίνη το φθινόπωρο του 1995, από το Ψήφισμα 1031 του Συμβουλίου Ασφαλείας των ΗΕ ανατέθηκε στο ΝΑΤΟ να στείλει μια Δύναμη Υλοποίησης(IFOR) η οποία θα αριθμούσε κάπου 60.000, αναλαμβάνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο την ευθύνη για την ασφάλεια και την σταθερότητα στη χώρα. Η IFOR ήταν η πρώτη επιχείρηση διατήρησης της ειρήνης που αναλήφθηκε ποτέ από το ΝΑΤΟ.

Επίσης το ΝΑΤΟ ανέλαβε δράση για να ενισχύσει την ειρήνη στο Κοσσυφοπέδιο το 1999 και πάλι για να αφοπλίσει τις εθνικά Αλβανικές ομάδες και για να συλλέξει τα όπλα τους στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας* το 2001. Σήμερα, η Δύναμη του Κοσσυφοπεδίου (KFOR) παραμένει η μεγαλύτερη επιχειρησιακή ανάπτυξη του ΝΑΤΟ στην Ευρωατλαντική περιοχή.

Μεταβαλλόμενη πορεία

Και έτσι η Συμμαχία συνεχίζει να είναι παρούσα στην περιοχή. Πέρα από την KFOR, το ΝΑΤΟ διατηρεί ένα τοπικό αρχηγείο στο Σαράγιεβο, στα Σκόπια και τα Τίρανα. Από τον Δεκέμβριο του 2006 και μετά, η Συμμαχία δημιούργησε ένα γραφείο συνδέσμου στο Βελιγράδι, στο οποίο ανατέθηκε να διευκολύνει τη Σερβική συνεργασία με το ΝΑΤΟ κάτω από το πρόγραμμα της Σύμπραξης για την Ειρήνη (PfP). Οι παρουσίες αυτές είναι ένας παράγοντας όχι μόνο σε ότι έχει να κάνει με την ενίσχυση της ασφάλειας, αλλά επίσης βοηθά στο να μετακινηθεί η περιοχή κοντύτερα προς την Ευρωατλαντική κοινότητα.

Η σχέση του ΝΑΤΟ με τα δυτικά Βαλκάνια εξελίχθηκε κατά την τελευταία δεκαετία. Σήμερα η Συμμαχία μπορεί να ιδωθεί ότι φέρνει κοντύτερα τα εμπλεκόμενα μέρη, καθώς όλα τα κράτη στην περιοχή σε ατομικό επίπεδο πασχίζουν σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό να έρθουν κοντύτερα στην Ευρωατλαντική λέσχη, και να απομακρυνθούν από την αναταραχή του παρελθόντος.

Και ενώ η φυσική παρουσία των δυνάμεων της Συμμαχίας σε κάποια μέρη της περιοχής παραμένει ουσιωδώς σημαντική, κατά τα τελευταία μερικά χρόνια το ΝΑΤΟ ενεπλάκη αυξανόμενα στις αμυντικές μεταρρυθμίσεις. Η Συμμαχία αναπτύσσει έναν νέο τομέα αρμοδιότητας σε συμφωνία με τον νέο στρατηγικό προσανατολισμό της.

Το ΝΑΤΟ βοηθά και υποστηρίζει πρωτοβουλίες για μεταρρύθμιση μέσα από ποικίλους μηχανισμούς. Για παράδειγμα, η Αλβανία, η Κροατία και η πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας* συμμετέχουν στο Σχέδιο Δράσης του ΝΑΤΟ για Μελλοντικά Μέλη (ΜΑΡ) ως «προχωρημένοι» περιφερειακοί υποψήφιοι. Προτού συμμετάσχουν στην PfP, η Σερβία, το Μαυροβούνιο και η Βοσνία και Ερζεγοβίνη επωφελήθηκαν από τα Εξατομικευμένα Προγράμματα Συνεργασίας. Σήμερα τα προγράμματα αυτά προσαρμόζονται μετά από τη Διάσκεψη Κορυφής της Ρήγα. Το επόμενο βήμα για τα κράτη αυτά θα είναι η ανάπτυξη Ατομικών Προγραμμάτων Σύμπραξης (IPPs).

Σκεπτόμενοι τα ανωτέρω, τα πρότυπα του ΝΑΤΟ θα πρέπει να λειτουργήσουν ως το ύψιστο μέτρο σύγκρισης για την αξιολόγηση της αμυντικής και των σχετικών με αυτή μεταρρυθμίσεων στην περιοχή. Ωστόσο, σε κάποιες περιπτώσεις ο συγκεκριμένος στόχος έχει υπονομευτεί σε πρακτικό επίπεδο από την ανάμειξη των διμερών σχέσεων οι οποίες δεν εφαρμόζουν ακριβώς απαραίτητα με κάποιο συγκεκριμένο κράτος στην επίτευξη των στρατηγικών αντικειμενικών στόχων της μεταρρύθμισης. Κατά την άποψή μας, η έλλειψη συνεργασίας και διαφάνειας μεταξύ των Συμμάχων του ΝΑΤΟ υπήρξε και συνεχίζει να είναι το μοναδικό πλέον σημαντικό εμπόδιο σε μια πιο αποτελεσματική εμπλοκή και κατά καιρούς έχει παίξει αρνητικό ρόλο στην πορεία των αμυντικών μεταρρυθμίσεων στην περιοχή.

Ενδοιασμός και μικρο-διοίκηση

Εξαλείφθηκε τελικά ο αρχικός ενδοιασμός της Ευρωατλαντικής κοινότητας να εμπλακεί στα Βαλκάνια, ο οποίος ήταν τόσο φανερός στα πρώτα στάδια των πολέμων της Γιουγκοσλαβίας; Η απάντηση είναι όχι. Και ενώ η Συμμαχία είναι έτοιμη να εμπλακεί όσον αφορά της προσφορά καθοδήγησης και συμβουλών, ακόμη διστάζει να χρησιμοποιήσει το πολιτικό της βάρος για να επιταχύνει τις μεταρρυθμίσεις. Ο καλύτερος τρόπος για την επίτευξη του είδους της μεταρρύθμισης που επιθυμούν τα μέλη του ΝΑΤΟ να δουν στα Βαλκάνια, τόσο όσον αφορά την ποιότητα όσο και τον χρόνο, είναι το να ξεκινήσει ένα ακόμη πιο εντατικό διάλογο με τους περιφερειακούς πρωταγωνιστές. Φυσικά αυτός ο διάλογος θα πρέπει να είναι κομμένος και ραμμένος στην μοναδική κατάσταση του κάθε κράτους σύμφωνα με την «αρχή της ρεγκάτα» (δηλαδή ότι κάθε κράτος θα πρέπει να προοδεύσει με τον δικό του ρυθμό, και σύμφωνα με την δυνατότητά του να αναλάβει τις υποχρεώσεις της στενότερης συνεργασίας). Βεβαίως η διαδικασία θα είναι ευαίσθητη, αλλά όχι ακατόρθωτη εάν εφαρμοστεί ορθά.

Αν και η προσπάθεια αυτή θα πρέπει να τελικά να καθοδηγείται εσωτερικά, το ΝΑΤΟ θα πρέπει να αναλάβει το ταχύτερο δυνατό να ενθαρρύνει θετικά την κοινή γνώμη στην περιοχή.

Το θέμα της μικρο-διοίκησης είναι επίσης σχετικό σε αυτό το πλαίσιο, ειδικά όσον αφορά τις μελλοντικές δραστηριότητες του ΝΑΤΟ, όπως επίσης και τις εμπειρίες που αποκτήθηκαν ήδη από την περιοχή. Δεν είναι επιθυμητή η πλήρους-κλίμακας μικρο-διοίκηση από τη Συμμαχία γιατί υποβαθμίζει την τοπική ιδιοκτησία του αντικειμενικού στόχου. Αλλά ακόμη εντός του παρόντος πλαισίου του ΝΑΤΟ δεν υπάρχει και η ικανότητα για αυτό το επίπεδο της στενής ανάμειξης.

Παρόλα αυτά, μπορεί να αναληφθεί μια πιο δυναμική και ακαταμάχητη μεθοδολογία από τη Συμμαχία. Μια πιο ισχυρή, με μεγαλύτερη εμπλοκή προσέγγιση από το ΝΑΤΟ πιθανά θα βοηθήσει τους περιφερειακούς πρωταγωνιστές να επιτύχουν πιο εύκολα πολιτική συναίνεση, όπως επίσης και να αμβλύνουν κάποιες από τις δυσκολίες που προκαλούνται από την υπάρχουσα έλλειψη πόρων που έχουν. Η πρωτοβουλία της Ομάδας Αμυντικής Μεταρρύθμισης της Συμμαχίας στην Σερβία ήταν φυσικά μια κίνηση προς τα εμπρός και θα πρέπει να ενδυναμωθεί.

Οι μελλοντικές προκλήσεις

Η οικοδόμηση εμπιστοσύνης που είναι θεμελιώδης για την επιτυχία, τόσο η κάθετη μεταξύ του ΝΑΤΟ και των πρωτευουσών της περιοχής, όσο και η οριζόντια μεταξύ των ιδίων των κρατών των δυτικών Βαλκανίων, δεν ήταν εύκολη. Το πρόγραμμα της Σύμπραξης για την Ειρήνη χρησιμοποιεί μια ποικιλία διαύλων για να προωθήσει τις μεταρρυθμίσεις και να οικοδομήσει εμπιστοσύνη. Και ενώ πολλοί από αυτούς τους διαύλους σχετίζονται με την άμυνα, υπάρχει επίσης ένα ευρύτερο πλαίσιο πρωτοβουλιών, που εκτείνονται σε όλο το φάσμα της κυβερνητικής και μη-κυβερνητικής δραστηριότητας.

Υπάρχουν ακόμη μπροστά μας προκλήσεις, πολλές από τις οποίες πηγάζουν είτε από την έλλειψη της κατάλληλης ικανότητας εντός της περιοχής, είτε πιο σημαντικά, από την έλλειψη πολιτικής ωριμότητας στο εσωτερικό μέτωπο. Η Ευρωατλαντική ενσωμάτωση είναι ένας σημαντικός αντικειμενικός στόχος για πολλούς πρωταγωνιστές στα δυτικά Βαλκάνια, και πιστεύομε ότι είναι ένας που μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως ένα εργαλείο για να βοηθήσει στην αντιμετώπιση αρκετών από τις πλέον δύσκολες προκλήσεις ασφαλείας και σταθερότητας της περιοχής. Έτσι πρέπει να βρεθούν μηχανισμοί για να διασφαλιστεί η συνεχής ενεργή υποστήριξη προς τους ακόμη-αδύναμους θεσμούς στα δυτικά Βαλκάνια, ειδικά στον νότο – και παντού ενώ την ίδια στιγμή θα ενισχύουμε το μήνυμα με τις πολιτικές ελίτ της περιοχής.

Μια πιο ισχυρή προσέγγιση από το ΝΑΤΟ, με μεγαλύτερη εμπλοκή, πιθανά θα βοηθήσει τους περιφερειακούς πρωταγωνιστές να επιτύχουν πολιτική συναίνεση πιο εύκολα

Το ΝΑΤΟ εμπλέκεται στα Βαλκάνια σήμερα για πάνω από μια δεκαετία. Οι αντιλήψεις για τη Συμμαχία δεν είναι υπερβολικά θετικές σε κάποια κράτη. Η ιδιότητα του μέλους του ΝΑΤΟ έχει ακόμη σχετικά μικρή προτεραιότητα σε πολλούς ανθρώπους στον δρόμο – και μεταξύ κάποιων ελίτ – στην περιοχή. Ο μοναδικός μέγιστος λόγος για αυτό είναι η έλλειψη επαρκούς πληροφόρησης γύρω από τη Συμμαχία. Αν και η προσπάθεια αυτή θα πρέπει να τελικά να καθοδηγείται εσωτερικά, το ΝΑΤΟ θα πρέπει να αναλάβει να ενθαρρύνει θετικά την κοινή γνώμη στην περιοχή το ταχύτερο δυνατό.

Περιφερειακή συνεργασία

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το ΝΑΤΟ βοήθησε στην καθοδήγηση της περιφερειακής συνεργασίας. Και αν και είναι περιορισμένη ποιοτικά και ποσοτικά, αργά εμφανίζονται κάποια θετικά αποτελέσματα. Για παράδειγμα, η Κροατία, ακολουθώντας το Σλοβενικό μοντέλο, αρχίζει σταδιακά να εμπλέκεται στην περιοχή, ειδικά στο μοίρασμα της εμπειρίας της με τους γείτονές της. Όμως υπάρχει ακόμη πολύς χώρος για βελτίωση σε ολόκληρη την περιοχή και χρειάζονται σαφώς πιο συγκεκριμένα μέτρα, ειδικά πάνω στην αύξηση της τοπικής ιδιοκτησίας.

Πρέπει να καταστεί σαφές σε όλους τους πρωταγωνιστές στα δυτικά Βαλκάνια ότι η περιφερειακή συνεργασία, ειδικά μέσα στο πλαίσιο της αντιμετώπισης των αρνητικών κληρονομιών και της βελτίωσης της οικονομικής ανάπτυξης, είναι ζωτική για την περιοχή ως σύνολο, όπως επίσης και για τα κράτη σε ατομικό επίπεδο. Επιπλέον, οι περιορισμένοι τοπικοί προϋπολογισμοί για την αμυντική μεταρρύθμιση, ειδικά για διαλειτουργικότητα, αυξάνουν την ανάγκη για πρωτοποριακά μοντέλα περιφερειακής συνεργασίας για να επωφεληθούν όλοι. Αυτό θα πρέπει να ενεργήσει ως το ύψιστο σημείο αναφοράς για τα ενδιαφερόμενα κράτη.

Επιπρόσθετα, η πρωτοβουλία της PfP της Συμμαχίας θα πρέπει να δώσει μεγαλύτερη έμφαση πάνω στην περιφερειακή πλευρά, ειδικά στους «μαλακούς» τομείς της εκπαίδευσης και της εξάσκησης. Κάτι που θα είναι ένας καλός τρόπος για την προώθηση της πρακτικής περιφερειακής συνεργασίας, πάρε τις πρώην συγκρουόμενες πλευρές να αρχίσουν να δουλεύουν μαζί και οικοδόμησε εμπιστοσύνη. Σήμερα, η εστίαση πάνω σε αυτές τις πλευρές ήταν κάπως περιορισμένη, και μεγάλο μέρος της συγκέντρωσης ήταν πάνω στην αύξηση της διαλειτουργικότητας με τις δυνάμεις του ΝΑΤΟ.

Διεθνείς οργανισμοί

Ένα από τα επίκεντρα του μετασχηματισμού του ΝΑΤΟ είναι η συνεργασία με τους διεθνείς οργανισμούς. Η μακροχρόνια κρίση στα Βαλκάνια στην οποία αναμείχθηκε έντονα η Συμμαχία δημιούργησε έναν νέο προηγούμενο για τις μεταγενέστερες σχέσεις του ΝΑΤΟ με τους διεθνείς οργανισμούς όπως είναι τα Ηνωμένα Έθνη και ο ΟΑΣΕ, ένα γεγονός που τονίστηκε στην Περιεκτική Οδηγία Πολιτικής που εγκρίθηκε στη Διάσκεψη Κορυφής της Ρήγα.

Ίσως η πιο εφικτή συνεργασία, ως ένας στρατηγικός συνεταιρισμός, είναι αυτή μεταξύ του ΝΑΤΟ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Η συνεργασία δεν συνελήφθη μόνο στα Βαλκάνια, αλλά η περιοχή αντιπροσωπεύει και ένα πεδίο δομικής για την μελλοντική συνεργασία ΝΑΤΟ-ΕΕ. Τόσο το ΝΑΤΟ όσο και η ΕΕ έχουν ένα σημαντικό ρόλο να παίξουν στο μετά τη διευθέτηση Κοσσυφοπέδιο. Η συνεργασία μεταξύ του ΝΑΤΟ και οποιασδήποτε πολιτικής αποστολής της ΕΕ στο Κοσσυφοπέδιο θα είναι μια ενδιαφέρουσα δοκιμασία.

* * Η περίοδος από το 2007 μέχρι το 2008 θα είναι κρίσιμη για τα δυτικά Βαλκάνια, αλλά επίσης και για το ΝΑΤΟ, κυρίως λόγω του θέματος του μελλοντικού καθεστώτος του Κοσσυφοπεδίου και των σχετιζομένων περιφερειακών επιπτώσεων.

Η Συμμαχία πέτυχε πολλά στην περιοχή, με πιο σημαντικό την παροχή ενός σταθερού και ασφαλούς περιβάλλοντος μια μακροπρόθεσμη ανάπτυξη. Χαμηλώνοντας την κλίμακα, η Συμμαχία εγκαινίασε προγράμματα όπως το ταμείο για την αποστράτευση και την περιφερειακή εκπαίδευση. Ωστόσο, όπως προτάθηκε και ανωτέρω, το έργο του ΝΑΤΟ δεν θα πρέπει να σταματήσει εκεί. Η περιοχή είναι μια μεταβατική ζώνη μετά την σύγκρουση με πολλές παραμέτρους, και χρειάζεται συνεχή βοήθεια, ειδικά καθώς η Συμμαχία σκέπτεται την περαιτέρω διεύρυνση. Η αλλαγή στην τοπική ιδιοκτησία πρέπει να γίνει με προσεκτική διαχείριση, πιθανά σε συνδυασμό με την πρωτοβουλία του Περιφερειακού Συμβουλίου Συνεργασίας του Συμφώνου Σταθερότητας (RCC).

Η κατανόηση του ρόλου του ΝΑΤΟ στα Βαλκάνια απαιτεί αποδοχή του γεγονότος ότι τα κράτη της περιοχής διαφέρουν θεμελιωδώς. Την ίδια στιγμή, και ενώ η αρχή της ρεγκάτα είναι αναμφίβολα ο μόνος αποτελεσματικός τρόπος για να προχωρήσουμε, δεν θα πρέπει να αγνοούμε το περιφερειακό πλαίσιο. Οι εντάσεις παραμένουν μεταξύ των δύο αρχών σε πρακτικό επίπεδο – ειδικά μεταξύ των σημαντικών πρωταγωνιστών στην περιοχή – και η ενεργή συμμετοχή του ΝΑΤΟ παραμένει ένας σημαντικός εξισορροπητικός παράγοντας.

...κορυφή σελίδας...