Directiva Política Global: Un texto básico
Luz verde: los Jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN dan su aprobación a la CPG en Riga.
(© OTAN )
Paul Savereux analiza un importante documento de reciente publicación.
Envuelta en toda la fanfarria generada por la Cumbre de Riga llegó la noticia de que los Jefes de Estado y Gobierno de la OTAN habían aprobado un documento denominado “Directiva Política Global” que se iba a dar a conocer a la opinión pública. Pero, ¿qué es en realidad esta Directiva Política Global (CPG)? ¿Cómo vio la luz y, lo más importante, cuáles son sus puntos principales y su importancia para la Alianza, tanto en la actualidad como en el futuro?

Visión general de la CPG

La CPG es un documento guía de alto nivel que proporciona un marco de actuación y una dirección política para la transformación de la Alianza, estableciendo prioridades para todo lo relacionado con capacidades, planificación e inteligencia durante los próximos 10 a 15 años. Dicho de otro modo, proporciona la visión y las prioridades acordadas para la transformación que actualmente realiza la OTAN. La idea básica consiste en que la implementación de la CPG debe conducir al desarrollo de unas capacidades más utilizables en las operaciones y misiones futuras, asegurando así la eficacia, credibilidad y relevancia de la Alianza en el siglo XXI.

La CPG se centra en los entornos de seguridad más probables, pero sin descartar la posibilidad de que se produzcan acontecimientos impredecibles. A partir de estos análisis establece qué tipo de operaciones debe ser capaz de realizar la OTAN en el futuro a la luz del Concepto Estratégico de 1999, y a partir de las conclusiones obtenidas define el tipo de capacidades que necesitará. Esto último se describe de una forma genérica, pues no se llega a definir específicamente cómo se van a conseguir estas capacidades por ser ésta una decisión a adoptar por los diferentes países, tanto de forma individual como colectiva, mediante los procesos de planificación de la Alianza.

Cómo nació la CPG

Para poder llegar a apreciar en su justa medida la importancia y relevancia de la CPG hace falta comprender el contexto que impulsó su nacimiento y desarrollo, caracterizado por los diversos esfuerzos encaminados a revisar los procedimientos de planificación de la defensa de la OTAN que tuvieron lugar a finales de 2003 y principios de 2004.

El objetivo de los planes defensa consiste en proporcionar un marco que permita armonizar los planes nacionales y los de la OTAN para así poder cumplir en la forma más eficaz los requisitos acordados dentro de la organización. Dicho de una forma sencilla, los planes de defensa pretenden garantizar que la Alianza tenga todas las fuerzas, activos y capacidades que necesita para llevar a cabo toda su gama de misiones futuras.

Por muy simple y claro que sea su propósito, la implementación del proceso de elaboración de planes de defensa ha demostrado ser una empresa difícil dirigida principalmente por siete disciplinas “tradicionales” de planificación: planes de armamentos, emergencias civiles, consultas, mando y control, fuerzas, logística, nuclear y de recursos. Pero hasta ahora cada una de ellas había sido gestionada dentro de la OTAN por un organismo o comité diferente, había seguido directivas muy variadas, había contribuido de forma distinta a los objetivos globales y había seguido procedimientos diversos. Además existen otras actividades o disciplinas, como inteligencia, normalización, defensa aérea y planes operativos, que también tienen que ver con la planificación de la defensa, complicando todavía más la situación. Garantizar que los esfuerzos combinados de todos los participantes resultan coherentes y armónicos representa un reto considerable, especialmente porque no existe un único organismo superior responsable de todos ellos. El Consejo del Atlántico Norte tiene la responsabilidad de la mayoría, pero los planes de fuerzas y nucleares y algunos aspectos de los de recursos y logísticos se desarrollan bajo la autoridad del Comité de Planes de Defensa o del Grupo de Planes Nucleares, que se reúnen en formato de 25 países (todos los miembros excepto Francia, que no forma parte de la estructura militar integrada).

La CPG representa un documento guía de alto nivel que proporciona un marco de actuación y una dirección política para la transformación continua de la Alianza.
Los intentos anteriores de la OTAN para mejorar y armonizar los procedimientos de elaboración de sus planes de defensa han cosechado resultados bastante modestos porque tendían a ocuparse de las diferentes disciplinas por separado. Por eso durante la fase preparatoria de la Cumbre de Estambul de junio de 2004 y dentro de un esfuerzo general para conseguir un planteamiento más holístico dentro de una revisión de los procedimientos de elaboración de planes defensa surgió el deseo de que estos nuevos y ambiciosos objetivos fueran aprobados por los Jefes de Estado y Gobierno de la Alianza y dados a conocer a la opinión pública. La idea era que un acuerdo de alto nivel resultaría beneficioso al proporcionar un enfoque común para todos los Aliados, permitiendo combinar varias disciplinas de planificación para trabajar con un objetivo único y conseguir reunir la financiación necesaria.

Aunque no se alcanzó el consenso respecto a la forma de gestionar los objetivos actuales, todos reconocieron las ventajas que aporta el desarrollo de un enfoque común para todos los Aliados. Tras reconocer que en Estambul podía darse un gran paso adelante, los Jefes de Estado y de Gobierno encargaron al Consejo en Sesión Permanente que elaborara y presentara una Directiva Política Global para apoyar al Concepto Estratégico en lo relativo a todas las cuestiones de capacidades y disciplinas de planificación.

La CPG se aprobó en diciembre de 2005 y desde entonces ha servido de base de partida para gran parte del trabajo interno de la Alianza, pero no se dio a conocer a la opinión pública hasta la Cumbre de Riga de noviembre de 2006, una vez que los Jefes de Estado y de Gobierno aprobaron el documento que habían encargado.

Los puntos principales de la CPG

A pesar de su brevedad, la CPG contiene muchos elementos de gran utilidad, entre ellos las siguientes medidas: La Directiva establece varios requisitos detallados de capacidades que los Aliados tienen que seguir atendiendo, sea de forma individual o colectiva, tales como: Define también las principales prioridades de la OTAN en lo referente a estos requisitos, comenzando con las fuerzas expedicionarias conjuntas y la capacidad de desplegarlas y sostenerlas.

Por último, la CPG sienta las bases de un mecanismo de gestión que garantice la implementación de este documento dentro de la Alianza, y que fue finalmente creado en febrero de de 2006.

Cómo afecta la CPG a la Alianza

La CPG ocupa por su importancia un lugar intermedio entre el Concepto Estratégico de 1999 y otros documentos y directivas de menor nivel relativos a capacidades, como las directivas ministeriales para la planificación de fuerzas, y proporciona una declaración global y única que aporta una referencia aplicable a toda la planificación de la Alianza relacionada con las capacidades, con independencia del organismo o la forma en la que se realice.

La CPG no se parece a ningún otro documento en el sentido de que aporta una respuesta a una cuestión esencial asociada a todas las disciplinas que se ocupan de la planificación de capacidades: qué es lo que los Aliados quieren que la OTAN sea capaz de hacer en términos cualitativos. Para ello la Directiva proporciona un conjunto común de requisitos y prioridades de capacidades.

Lo cierto es que la Directiva ya ha resultado útil para varias disciplinas de planificación dentro de la Alianza, para otros organismos y agencias relacionados con las capacidades y para los mismos países miembros, a fin de poder perseguir prioridades coherentes. Por ejemplo, la Directiva Ministerial de 2006 aprobada por el Comité de Planes de Defensa en junio de 2006 tenía ya en cuenta la CPG, al igual que la Directiva Ministerial para Planes de Emergencias Civiles, aprobada en enero de 2007. Además la MC 550 (Directiva del Comité Militar para la Implementación Militar de la CPG) y sus documentos subordinados constituyen un reflejo de la CPG en el campo práctico. También existen numerosos indicios de que este documento está contribuyendo a los esfuerzos de transformación de varios Aliados.

La Directiva representa por su misma naturaleza un documento muy orientado a las capacidades, sin pretender definir requisitos en forma de plataformas o equipos específicos, como clases de barcos o aviones de transporte, sino centrándose en los tipos de capacidades necesarios y los efectos que se pretenden sobre el terreno. Dentro de este contexto general las capacidades constituyen una cuestión mucho más amplia que las meras consideraciones sobre los equipamientos a escoger, incluyendo elementos como doctrinas, procedimientos, organizaciones, adiestramiento, apoyo e interoperatividad.

La CPG no se limita a contribuir simplemente con una visión sobre las capacidades para el futuro, sino que se centra especialmente en el apoyo a las operaciones. En ese sentido el documento resulta bastante práctico y realista, y las orientaciones que aporta resultan bastante aplicables a las operaciones en curso. Por ejemplo, proporciona un impulso político al desarrollo de un planteamiento operativo basado en efectos que pretende garantizar que los diversos instrumentos de la Alianza que se utilizan para gestionar una crisis y su resolución se combinen para obtener su máxima eficacia y estén coordinados con las actividades de los restantes actores.

El documento subraya la necesidad de que los países miembros desarrollen y desplieguen unas fuerzas flexibles y sostenibles, y que compartan el coste de la defensa de una forma justa.

La Directiva también actúa como catalizador para la transformación de los procesos de la OTAN. Por ejemplo, mediante sus mecanismos de gestión asociados ha puesto en evidencia la utilidad de una lista única y coherente de requisitos y prioridades de capacidades para la Alianza para maximizar la cohesión y armonización de todo el proceso de desarrollo. El resultado ha sido que el Mando Aliado de Transformación, apoyado por otros varios organismos y agencias, está ya trabajando en el desarrollo de esta lista.

De forma similar y a mayor escala, el esfuerzo iniciado recientemente para mejorar el proceso de planificación de la defensa en su conjunto y explorar las posibilidades para armonizar las responsabilidades, procedimientos, calendarios e informes de las diferentes disciplinas relacionadas con las capacidades ha sido también una consecuencia de la CPG y sus mecanismos de gestión asociados.

Lo que la CPG no hace

Tras definir en qué consiste la CPG y lo que pretende conseguir en la Alianza, quizás resulta útil el reseñar brevemente lo que esta Directiva no hace.

La CPG no viene a sustituir al Concepto Estratégico de 1999, sino que lo apoya y complementa. Pero para seguir manteniendo su importancia habrá que revisar el documento de forma periódica, y por lo que puede deducirse hasta el momento esto ocurrirá cuando la OTAN apruebe su próximo Concepto Estratégico, probablemente en 2009.

Tampoco entra en detalles para dar unas orientaciones exhaustivas para cada disciplina de planificación u organismo relacionado con las capacidades; por eso sigue existiendo la necesidad de una directriz de menor nivel y mayor detalle.

El documento no define de forma cuantitativa lo que los Aliados quieren que la OTAN sea capaz de hacer. En el campo concreto de la planificación de fuerzas esta definición se realiza en un documento clasificado de rango inferior (la Directiva Ministerial de 2006), que está basada en la CPG y fue aprobada por los países implicados en junio de 2006.

Y, por último, la CPG no reclama más fuerzas, sino que simplemente pide que las fuerzas sean más utilizables, desplegables y eficaces, sin que esto implique necesariamente que sean más numerosas.

Un camino hacia la transformación

Para concluir diremos que la Directiva Política Global aporta una visión sucinta pero al mismo tiempo esencial de la transformación que actualmente lleva a cabo la OTAN. Pero lo realmente crucial, tanto para la Alianza en su conjunto como para los Aliados, es la implementación misma de la CPG, que debe desembocar en el desarrollo de unas capacidades más utilizables para las operaciones y misiones futuras, garantizando así que la Alianza sigue siendo eficaz, creíble y relevante en el siglo XXI.

Tal y como quedó en evidencia durante la Cumbre de Riga e incluso antes de su celebración, los países miembros han emprendido el camino de la transformación definido en la CPG. Pero se trata de un camino largo y difícil, y el verdadero reto para los Aliados consiste en mantener el rumbo.
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